Alteração da Constituição e possibilidade de uma Nova Constituição

Jackie Cardoso Sodero Toledo
Advogado. Professor universitário. Pós-graduado em Direito e Mestre em Gestão e Desenvolvimento. Sócio fundador da ST Advogados Associados.

Felipe Jesus Gomes
Pós-graduado em Direito Civil Empresarial, Digital e Compliance. Advogado – ST Advogados Associados.

 

RESUMO
Ao completar 38 anos de vigência, em 5 de outubro de 2026, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 acumula 139 emendas constitucionais ordinárias e seis emendas de revisão, número que a situa entre os textos constitucionais mais emendados do mundo e que convive, paradoxalmente, com a mais longa experiência de estabilidade democrática da história republicana do país. Esse dado, somado ao reaparecimento periódico de propostas de convocação de assembleia constituinte, de adoção do semipresidencialismo e de “revisões” com quórum facilitado, torna necessário revisitar, com rigor dogmático, a distinção entre o poder de criar uma Constituição e a competência para reformá-la. O presente artigo examina a teoria do poder constituinte (Sieyès, Schmitt, Kelsen e a doutrina luso-brasileira), a rigidez da Constituição de 1988, as vias formais de reforma (revisão e emenda) e seus limites materiais, circunstanciais, formais e implícitos, com ênfase na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal acerca do controle de constitucionalidade de emendas. Em perspectiva comparada, analisa o art. V da Constituição dos Estados Unidos e a doutrina da political question firmada pela Suprema Corte norte-americana, bem como o regime de revisão da Constituição da República Portuguesa de 1976 (arts. 284.º a 289.º), com seus limites temporais e o extenso catálogo de limites materiais do art. 288.º. Ao final, sistematiza as hipóteses atualmente concebíveis de alteração ou substituição da ordem constitucional brasileira – emenda, revisão, “dupla revisão”, constituinte exclusiva, mutação constitucional, promulgação de nova Carta e outorga – e conclui que a emenda do art. 60 é a única via jurídica ordinária de reforma, que a convocação de constituinte por emenda configura fraude aos limites do poder reformador e que a outorga, além de ilegítima, é penalmente tipificada, como confirmou o STF no julgamento da Ação Penal 2.668.

 

ABSTRACT
On its 38th anniversary, on 5 October 2026, the 1988 Brazilian Constitution has been amended 139 times through ordinary amendments, plus six revision amendments. This article revisits the distinction between constituent power and the amending power, analyses the procedural and substantive limits imposed by Article 60 of the Brazilian Constitution and the case law of the Brazilian Supreme Federal Court on unconstitutional constitutional amendments, and compares them with Article V of the United States Constitution and the revision regime of the 1976 Portuguese Constitution. It concludes that formal amendment is the only legal path to constitutional change, that convening a constituent assembly through amendment would circumvent the limits of the amending power, and that imposing a new constitution is both illegitimate and a criminal offence.

 

KEYWORDS: Brazilian Constitution of 1988; constituent power; amending power; eternity clauses; unconstitutional constitutional amendments; Article V; Portuguese constitutional revision.

 

1. INTRODUÇÃO
Em 5 de outubro de 2026, a Constituição de 1988 completou 38 anos. A data tem significado que ultrapassa o simbolismo: somente a Carta Imperial de 1824, que vigorou por 65 anos, e a Constituição de 1891, cuja vigência efetiva se estendeu por cerca de 39 anos, até a Revolução de 1930, duraram mais. Pesquisas empíricas de direito constitucional comparado indicam que a duração média das Constituições nacionais desde 1789 é de aproximadamente dezenove anos (ELKINS; GINSBURG; MELTON, 2009), de modo que a Constituição brasileira já ultrapassou em quase o dobro a expectativa média de vida de um texto constitucional.

Essa longevidade, contudo, foi acompanhada de intensa atividade reformadora. Segundo o quadro oficial mantido pela Presidência da República, foram promulgadas, até maio de 2026, 139 emendas constitucionais pelo procedimento do art. 60, a mais recente das quais a Emenda Constitucional nº 139, de 5 de maio de 2026, que declarou os Tribunais de Contas órgãos permanentes e essenciais ao controle externo. A esse número somam-se as seis Emendas Constitucionais de Revisão de 1994. Na véspera do fechamento deste texto, em 14 de outubro de 2026, o Senado Federal aprovou, em dois turnos, a proposta oriunda da PEC 221/2019, que extingue a escala de trabalho 6×1 e reduz gradualmente a jornada semanal de 44 para 40 horas, a qual seguiu para promulgação. Em comparação, a Constituição dos Estados Unidos, em vigor desde 1789, recebeu apenas 27 emendas, e a Constituição portuguesa de 1976 passou por sete revisões.

A frequência das reformas e o reaparecimento cíclico, no debate público, de propostas de convocação de nova Assembleia Constituinte – em 2013, como resposta às manifestações de junho; em 2020, por iniciativa de lideranças parlamentares; em 2025, por meio de proposta de plebiscito apresentada na Câmara dos Deputados, recolocam três perguntas clássicas: quem pode alterar a Constituição? Por qual procedimento? E dentro de quais limites? A elas se soma uma quarta, mais radical: seria juridicamente possível substituir a Constituição de 1988 por outra?

A resposta exige distinguir o plano da validade jurídica do plano da facticidade política. O ordenamento brasileiro, na esteira de uma tradição que remonta à Revolução Francesa, separa o poder de criar uma Constituição – originário, de natureza política e juridicamente ilimitado – da competência para reformá-la, que é derivada, condicionada e limitada pelo próprio texto que a institui. A Constituição de 1988 é, ademais, rígida, ou mesmo super rígida, por exigir procedimento qualificado de alteração e por subtrair do poder de reforma, por meio das cláusulas pétreas do art. 60, § 4º, um núcleo de matérias que não podem ser abolidas.

O presente artigo examina essas questões com apoio na doutrina e na jurisprudência constitucional brasileira e em duas experiências estrangeiras particularmente relevantes para o direito brasileiro: a norte-americana, matriz do controle judicial de constitucionalidade e da própria ideia de Constituição escrita e rígida, e a portuguesa, cuja doutrina influenciou decisivamente a dogmática constitucional brasileira pós-1988 e cuja Constituição contém um dos mais extensos catálogos de limites materiais de revisão do constitucionalismo contemporâneo. O método é dogmático e comparativo; a exposição parte da teoria do poder constituinte, passa pelo poder constituinte originário, pela rigidez constitucional, pelas vias e procedimentos de reforma, pelos limites ao poder reformador e sua aplicação jurisprudencial e pela mutação constitucional, para, então, enfrentar a questão da nova Constituição e sistematizar o panorama atual das hipóteses de reforma.

 

2. RETROSPECTO HISTÓRICO E CLASSIFICAÇÕES
Desde a independência, o Brasil conheceu sete Constituições: as de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e 1988, sem contar a Emenda Constitucional nº 1/1969, que, pela extensão das modificações promovidas e por ter sido editada pela junta militar com fundamento no Ato Institucional nº 5, é tratada por parte expressiva da doutrina como Carta autônoma (SILVA, 2020). A sucessão de textos acompanhou as rupturas políticas do país, alternando momentos de abertura democrática e períodos autoritários, e confirma a observação de que, na história constitucional brasileira, a substituição de Constituições raramente decorreu de procedimentos previstos na Constituição anterior.

Quanto à origem, a doutrina classifica as Constituições em promulgadas (democráticas ou populares), elaboradas por representantes eleitos pelo povo para esse fim, e outorgadas, impostas pelo detentor do poder sem participação popular. Foram promulgadas as Constituições de 1891, 1934, 1946 e 1988; foram outorgadas as de 1824 e 1937. A Constituição de 1967 é qualificada por parte da doutrina como semioutorgada, pois foi votada por um Congresso Nacional convocado extraordinariamente pelo Ato Institucional nº 4, com prazos e balizas fixados pelo regime militar (BONAVIDES, 2020). Há, ainda, as Constituições cesaristas (ou bonapartistas), elaboradas pelo governante e submetidas a ratificação plebiscitária, e as pactuadas (ou dualistas), resultantes de compromisso entre forças políticas distintas, como a Magna Carta de 1215. A Constituição portuguesa de 1976 oferece exemplo contemporâneo de elementos pactícios: sua elaboração pela Assembleia Constituinte eleita em 1975 foi condicionada pelas Plataformas de Acordo Constitucional celebradas entre o Movimento das Forças Armadas e os partidos políticos (MIRANDA, 2003).

A Constituição de 1988, denominada por Ulysses Guimarães “Constituição Cidadã”, foi elaborada pela Assembleia Nacional Constituinte convocada pela Emenda Constitucional nº 26, de 27 de novembro de 1985, à Constituição de 1967/1969, instalada em 1º de fevereiro de 1987 e composta pelos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, reunidos unicameralmente. O fato de ter sido convocada por emenda à ordem anterior, e não por ato revolucionário, será examinado adiante (seção 9), por ser frequentemente invocado como precedente por defensores de uma nova constituinte.

 

3. A TEORIA DO PODER CONSTITUINTE

3.1 Formulação clássica e titularidade

Poder constituinte é o poder de criar – e, em sentido amplo, a competência para reformar – uma Constituição. Sua formulação moderna é atribuída a Emmanuel Joseph Sieyès que, às vésperas da Revolução Francesa, publicou o panfleto Qu’est-ce que le Tiers État? (1789). Sieyès distinguiu o pouvoir constituant, titularizado pela nação, dos pouvoirs constitués, criados pela Constituição e a ela subordinados. A nação, para ele, não se submete a nenhuma forma positiva: sua vontade é sempre legal, porque é a própria origem de toda legalidade (SIEYÈS, 2001). Com isso, o fundamento último do poder político deixa de ser Deus ou o monarca e passa a residir no povo ou na nação, que o exerce, em regra, por meio de representantes extraordinários.

No século XX, a teoria foi reelaborada em direções opostas. Carl Schmitt concebeu o poder constituinte como vontade política existencial capaz de tomar a decisão concreta de conjunto sobre o modo e a forma da unidade política; daí sua distinção entre a Constituição, enquanto decisão política fundamental, e as leis constitucionais, que podem ser reformadas. Para Schmitt, a competência de reforma pode alterar leis constitucionais, mas não destruir a Constituição em sentido próprio, sob pena de converter-se em poder constituinte (SCHMITT, 1982). Hans Kelsen, ao contrário, deslocou o problema para o plano lógico-normativo: a validade da primeira Constituição histórica repousa numa norma fundamental pressuposta, e a substituição revolucionária de uma ordem por outra é fato que a ciência do direito apenas constata (KELSEN, 2009). As duas leituras ainda organizam o debate: a primeira fundamenta a ideia de limites implícitos ao poder de reforma e de “identidade” constitucional; a segunda explica por que a ruptura revolucionária é juridicamente inapreensível pela ordem que ela substitui.

A Constituição de 1988 incorpora a concepção democrática de titularidade logo no art. 1º, parágrafo único: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. A cláusula final – “nos termos desta Constituição” – é decisiva para o tema deste artigo: o exercício do poder pelo povo, uma vez constituída a ordem, faz-se pelas formas que ela própria estabelece.

 

3.2 A matriz norte-americana: Madison, Jefferson e o dualismo de Ackerman
A experiência norte-americana fornece o primeiro exemplo de institucionalização do poder de reforma em uma Constituição escrita. No Federalist nº 43, James Madison defendeu o art. V afirmando que o procedimento ali previsto “guards equally against that extreme facility, which would render the Constitution too mutable; and that extreme difficulty, which might perpetuate its discovered faults” (HAMILTON; MADISON; JAY, 2003). A ideia de que a rigidez deve ser calibrada – nem tão baixa que banalize a Constituição, nem tão alta que a petrifique – permanece o critério com que se avaliam os procedimentos de reforma.

Thomas Jefferson, em carta a Madison de 6 de setembro de 1789, formulou a objeção democrática mais conhecida à perpetuidade constitucional: “the earth belongs in usufruct to the living”, razão pela qual “every constitution, then, and every law, naturally expires at the end of 19 years” (JEFFERSON, 1789). Madison respondeu, no Federalist nº 49 e na correspondência com Jefferson, que apelos frequentes ao povo privariam o governo da veneração que o tempo confere às instituições. O debate ganha especial ressonância no aniversário de uma Constituição que já dobrou o prazo jeffersoniano.

Na doutrina contemporânea, Bruce Ackerman propôs a leitura “dualista” da democracia constitucional norte-americana: ao lado da política ordinária, haveria “momentos constitucionais” – a Fundação, a Reconstrução e o New Deal – em que o povo, mobilizado, altera as bases do regime, nem sempre pelo procedimento formal do art. V (ACKERMAN, 1991; 1998). Akhil Reed Amar, por sua vez, sustenta que o art. V não esgota as vias legítimas de reforma e que uma maioria popular poderia emendar a Constituição por procedimento não previsto no texto (AMAR, 1994). Essas teses, embora minoritárias, são relevantes para o debate brasileiro porque ilustram a tensão permanente entre a soberania popular e a força vinculante das regras constitucionais de reforma.

 

3.3 Classificação no direito brasileiro
A doutrina brasileira divide o poder constituinte em originário, que cria uma nova Constituição, e derivado, que se subdivide em decorrente, conferido aos Estados-membros para elaborar suas Constituições (art. 25 da CF e art. 11 do ADCT), reformador, que altera a Constituição por emenda (art. 60), e revisor, que a alterou pela via excepcional do art. 3º do ADCT. Fala-se, ainda, em poder constituinte difuso, responsável pelas alterações informais de sentido da Constituição sem mudança do texto, isto é, a mutação constitucional (seção 8), e em poder constituinte supranacional, relacionado à formação de ordens jurídicas comuns a vários Estados, debate que ganhou corpo com os tratados da União Europeia e que tem reflexo direto no art. 8.º, n.º 4, da Constituição portuguesa, introduzido na revisão de 2004.

A rigor, apenas o originário é verdadeiro poder constituinte; as demais manifestações são competências constitucionais, criadas e disciplinadas pela Constituição, o que explica por que se sujeitam a controle jurisdicional. Para o tema deste artigo, interessam sobretudo o poder constituinte originário, relacionado à criação de uma nova Constituição, e o poder reformador (e revisor), relacionado à alteração da Constituição vigente.

 

4. O PODER CONSTITUINTE ORIGINÁRIO

4.1 Características

O poder constituinte originário é o poder de elaborar uma Constituição. Pode ser histórico (ou fundacional), quando cria a primeira Constituição de um Estado, ou revolucionário, quando substitui uma Constituição anterior. A doutrina majoritária atribui-lhe as seguintes características:

1. a) inicial: inaugura uma nova ordem jurídica, sem fundamento de validade em norma anterior. Trata-se, na visão predominante no Brasil, de poder de fato, ou poder político, e não de direito;
2. b) incondicionado: não se sujeita a forma preestabelecida de manifestação, podendo exprimir-se por assembleia eleita, por revolução, por comissão de notáveis ou por outras vias;
3. c) ilimitado (ou autônomo): não se vincula aos limites da ordem jurídica anterior, de modo que não lhe são oponíveis cláusulas pétreas nem direitos adquiridos sob a Constituição pretérita;
4. d) permanente (ou latente): não se esgota com o seu exercício e pode, a qualquer tempo, manifestar-se novamente.

 

4.2 Limites ao poder constituinte originário?
O dogma da ilimitação é contestado por relevante corrente doutrinária. Canotilho sustenta que o poder constituinte, embora não vinculado ao direito positivo anterior, está condicionado por princípios de justiça, pela vontade de Constituição e por padrões de direito internacional, notadamente os direitos humanos (CANOTILHO, 2003). Jorge Miranda distingue limites transcendentes (decorrentes de imperativos de direito natural e de valores éticos superiores), imanentes (ligados à configuração do Estado e à forma de exercício do poder) e heterônomos (provenientes do direito internacional) (MIRANDA, 2003). No Brasil, autores vinculados ao chamado “efeito cliquet” defendem que o constituinte não poderia retroceder no patamar alcançado de direitos fundamentais, tese que se apoia também no princípio da proteção da confiança, corolário da segurança jurídica (SARLET, 2018).

A tese tem densidade crescente no plano internacional: tratados de direitos humanos, como a Convenção Americana sobre Direitos Humanos, não preveem sua revogação por ato constitucional interno, e a denúncia de tratados obedece a regras próprias. Deve-se registrar, porém, que a própria proibição do retrocesso foi relativizada na Europa, inclusive por autores que antes a defendiam com ênfase, como Canotilho, especialmente após a crise financeira de 2008 e a jurisprudência portuguesa de crise (Acórdãos do Tribunal Constitucional nº 353/2012 e 187/2013), que passou a examinar medidas de austeridade sob os prismas da igualdade, da proporcionalidade e da proteção da confiança, e não de uma vedação absoluta de retrocesso. Do ponto de vista estritamente jurídico-positivo, prevalece a ideia de que tais limites são de natureza política, ética ou internacional, e não condições de validade aferíveis pela ordem que se pretende substituir.

 

4.3 Consequências jurídicas
Da ilimitação decorrem consequências práticas relevantes. Em primeiro lugar, não há direito adquirido em face da Constituição originária: situações consolidadas sob a ordem anterior podem ser atingidas pelo novo texto, se essa for a vontade expressa do constituinte. O STF consolidou o entendimento de que as normas constitucionais originárias têm, em regra, retroatividade mínima, aplicando-se de imediato aos efeitos futuros de fatos passados, e podem ter retroatividade média ou máxima quando o constituinte assim dispuser expressamente (STF, RE 140.499/GO).

Em segundo lugar, a nova Constituição revoga integralmente a anterior. A legislação infraconstitucional pretérita materialmente compatível é recepcionada, ainda que com outro status formal – como ocorreu com o Código Tributário Nacional, editado como lei ordinária e recebido com força de lei complementar –, e a incompatível é revogada. O STF rejeitou a tese da inconstitucionalidade superveniente, tratando o conflito entre lei anterior e Constituição nova como questão de direito intertemporal, resolvida pela recepção ou pela revogação (STF, ADI 2/DF). A Lei nº 9.882/1999 supriu a lacuna processual decorrente desse entendimento, ao admitir a arguição de descumprimento de preceito fundamental para a impugnação de direito pré-constitucional.

A solução brasileira contrasta com a portuguesa. A Constituição de 1976 manteve o direito anterior apenas na medida em que não contrário à Constituição ou aos princípios nela consignados (art. 290.º, n.º 2) e qualificou expressamente a desconformidade com norma constitucional posterior como inconstitucionalidade, cuja declaração produz efeitos desde a entrada em vigor da norma constitucional superveniente (art. 282.º, n.º 2). Trata-se de diferença de técnica, não de resultado: em ambos os sistemas, a norma anterior incompatível deixa de produzir efeitos a partir da nova ordem.

Em terceiro lugar, por serem fruto do mesmo poder, não há hierarquia entre normas constitucionais originárias, tampouco controle de constitucionalidade sobre elas. Ao julgar a ADI 815/DF, o STF rejeitou a tese das “normas constitucionais inconstitucionais”, desenvolvida por Otto Bachof (1994), afirmando que as cláusulas pétreas são limites ao poder reformador, e não parâmetros para aferir a validade de outras normas editadas pelo constituinte originário. Situação diversa é a das normas introduzidas por emenda, que se sujeitam a controle de constitucionalidade, como se verá na seção 7.

 

4.4 O poder constituinte originário na experiência norte-americana
A própria fundação norte-americana é o exemplo mais citado de exercício extralegal do poder constituinte. Os Artigos da Confederação de 1781 exigiam, para qualquer alteração, a aprovação do Congresso e a confirmação pelas legislaturas de todos os treze Estados. A Convenção da Filadélfia, convocada “for the sole and express purpose of revising the Articles of Confederation”, elaborou um texto inteiramente novo e estabeleceu, em seu art. VII, que bastaria a ratificação por convenções de nove Estados para que a Constituição entrasse em vigor entre eles. Ackerman e Katyal (1995) qualificaram esse processo como uma “fundação não convencional”: juridicamente irregular à luz da ordem anterior, mas legitimada pelo apelo direto ao povo nas convenções ratificadoras. O episódio demonstra que a validade da nova ordem não se extrai da antiga, mas da sua aceitação política – exatamente o que a teoria do poder constituinte originário procura explicar.

 

5. A RIGIDEZ DA CONSTITUIÇÃO DE 1988

5.1 Classificação quanto à estabilidade
A classificação das Constituições quanto à estabilidade remonta a James Bryce, que contrapôs as Constituições flexíveis, alteráveis pelo procedimento legislativo comum, às rígidas, cuja alteração exige procedimento especial e mais dificultoso (BRYCE, 1901). A doutrina brasileira acrescenta as categorias das imutáveis, que não admitem alteração, e das semirrígidas (ou semiflexíveis), em que parte do texto é rígida e parte é flexível. A Carta de 1824 é exemplo singular: vedou sua reforma nos primeiros quatro anos (art. 174) e, depois, adotou regime semirrígido, pois apenas as matérias “constitucionais” – limites e atribuições dos poderes e direitos políticos e individuais – exigiam o procedimento especial (art. 178).

A Constituição de 1988 é rígida. Parte da doutrina a classifica como super-rígida (MORAES, 2023), porque, além de exigir procedimento qualificado (art. 60, I a III e §§ 2º e 3º), protege, por meio das cláusulas pétreas (art. 60, § 4º), um núcleo de matérias que sequer pode ser objeto de deliberação quando a proposta for tendente a aboli-lo. A rigidez é pressuposto lógico da supremacia constitucional e, portanto, do controle de constitucionalidade: se a Constituição pudesse ser alterada por lei ordinária, a lei contrária a ela seria simplesmente uma reforma tácita. Foi precisamente esse o raciocínio do Chief Justice John Marshall em Marbury v. Madison (1803), ao afirmar que, ou a Constituição é lei superior, imutável por meios ordinários, ou está no mesmo nível dos atos legislativos ordinários e, como eles, pode ser alterada quando o legislador quiser.

 

5.2 Estrutura e extensão do texto
Quanto à estrutura, a Constituição de 1988 compõe-se de preâmbulo, parte permanente e Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). O STF assentou que o preâmbulo não tem força normativa, situando-se no domínio da política e servindo como diretriz interpretativa, razão pela qual não é parâmetro de controle de constitucionalidade nem norma de reprodução obrigatória nas Constituições estaduais (STF, ADI 2.076/AC). A parte permanente e o ADCT são normas constitucionais de igual hierarquia e podem ser alterados por emenda; a denominação “parte permanente” não significa imutabilidade, mas ausência de prazo determinado de vigência. A prática revela, aliás, a utilização do ADCT como espaço preferencial para regimes temporários instituídos por emenda – fiscais, previdenciários e de precatórios –, o que levou parte da doutrina a falar em um “ADCT perene”, em contradição com a natureza transitória do ato.

A Constituição de 1988 é também analítica: extensa e detalhista, disciplina matérias que, em outros sistemas, ficariam a cargo da legislação ordinária, como regras de previdência dos servidores, de repartição de receitas, de precatórios e de organização de carreiras. Esse traço explica, em grande medida, a frequência das emendas. Estudos comparados demonstram que a taxa de emendamento guarda correlação direta com a extensão do texto e com o grau de detalhamento das matérias constitucionalizadas, e inversa com a dificuldade do procedimento (LUTZ, 1994). No Brasil, com aproximadamente quatro emendas por ano em média, grande parte das mudanças de políticas públicas – reformas previdenciárias (ECs nº 20/1998, 41/2003 e 103/2019), administrativa (EC nº 19/1998), tributária (EC nº 132/2023) e trabalhista, como a recém-aprovada extinção da escala 6×1 – depende de alteração do próprio texto constitucional.

 

5.3 Termos de comparação: Estados Unidos e Portugal
A Constituição norte-americana é sintética e, por isso, raramente emendada. Desde 1789, foram apresentadas no Congresso mais de onze mil propostas de emenda, das quais apenas 33 foram aprovadas pelo Congresso e 27 ratificadas pelos Estados; as dez primeiras formam o Bill of Rights (1791), e a mais recente, a 27ª Emenda, que trata da remuneração dos congressistas, foi proposta em 1789 e ratificada somente em 1992. Sanford Levinson qualifica o art. V como talvez o mais antidemocrático da Constituição, por permitir que Estados representando pequena fração da população bloqueiem qualquer reforma (LEVINSON, 2006). A consequência prática é que a transformação constitucional norte-americana se dá, sobretudo, pela via interpretativa: David Strauss chega a sustentar a relativa “irrelevância” das emendas formais, que em geral apenas ratificam mudanças já consolidadas na sociedade e na jurisprudência (STRAUSS, 2001).

A Constituição portuguesa de 1976, também analítica e de forte conteúdo programático na versão originária, adotou modelo intermediário: a Assembleia da República pode revê-la ordinariamente decorridos cinco anos da publicação da última lei de revisão ordinária, ou extraordinariamente, a qualquer momento, desde que assuma poderes de revisão extraordinária por maioria de quatro quintos dos Deputados em efetividade de funções (art. 284.º). Em cinquenta anos, houve sete revisões (1982, 1989, 1992, 1997, 2001, 2004 e 2005). A primeira extinguiu o Conselho da Revolução e criou o Tribunal Constitucional; a segunda reformulou profundamente a “Constituição econômica”; as de 1992, 2001 e 2005 adaptaram o texto à integração europeia e ao Tribunal Penal Internacional.

O cotejo evidencia que a rigidez formal é apenas um dos fatores de estabilidade. A Constituição brasileira é muito mais emendada do que a norte-americana não porque seu procedimento seja fácil – três quintos em dois turnos em cada Casa é quórum elevado –, mas porque constitucionaliza escolhas de política pública que, ao mudarem, exigem emenda; e porque o sistema partidário fragmentado e o presidencialismo de coalizão tornaram as maiorias de três quintos alcançáveis por negociação.

 

6. AS VIAS FORMAIS DE REFORMA: REVISÃO E EMENDA

6.1 Natureza do poder reformador
O poder reformador é a competência para alterar formalmente a Constituição vigente. Diferentemente do originário, é secundário (ou derivado), pois tem fundamento na própria Constituição; condicionado, pois só pode manifestar-se pelas formas nela previstas; e limitado, pois se sujeita aos limites que ela estabelece. Por ser poder constituído, seus atos – as emendas – são passíveis de controle de constitucionalidade, formal e material. A Constituição de 1988 previu duas formas de reforma: a revisão constitucional e a emenda constitucional.

 

6.2 A revisão constitucional do art. 3º do ADCT
O art. 3º do ADCT determinou que a revisão constitucional seria realizada “após cinco anos, contados da promulgação da Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão unicameral”. Em sessão unicameral, deputados e senadores deliberam como um único colegiado, com votos computados conjuntamente; não se confunde com a sessão conjunta, em que as Casas se reúnem, mas os votos são apurados separadamente.

A revisão estava associada ao plebiscito sobre a forma (república ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) previsto no art. 2º do ADCT, cuja data foi antecipada de 7 de setembro para 21 de abril de 1993 pela EC nº 2/1992. O STF, ao julgar as ADIs 829, 830 e 833, rel. Min. Moreira Alves, reconheceu a validade dessa emenda. Realizado o plebiscito, com vitória da república e do presidencialismo, a revisão ocorreu entre outubro de 1993 e junho de 1994 e resultou em apenas seis Emendas Constitucionais de Revisão, entre elas a que criou o Fundo Social de Emergência (ECR nº 1/1994) e a que reduziu o mandato presidencial de cinco para quatro anos (ECR nº 5/1994). Prevalece na doutrina o entendimento de que a revisão se submetia aos mesmos limites materiais do art. 60, § 4º, diferindo da emenda apenas quanto ao procedimento (SILVA, 2020; MENDES; BRANCO, 2023).

 

6.3 É possível uma nova revisão? A teoria da dupla revisão
Questão recorrente – reavivada sempre que se discutem reformas amplas – é saber se seria possível, hoje, nova revisão constitucional com quórum facilitado. Há duas posições.

A primeira, amplamente majoritária, entende que não. A norma do art. 3º do ADCT teve eficácia exaurida com a revisão de 1993-1994, e as regras sobre o procedimento de reforma não podem ser flexibilizadas pelo próprio poder reformador, pois constituem limites implícitos. A formulação clássica desses limites no Brasil deve-se a Nelson de Sousa Sampaio, que identificou quatro categorias de normas implicitamente subtraídas à reforma: as relativas aos direitos fundamentais, as concernentes ao titular do poder constituinte, as referentes ao titular do poder reformador e as que disciplinam o próprio procedimento de reforma (SAMPAIO, 1954). Admitir que uma emenda instituísse nova revisão, por maioria absoluta e em sessão unicameral, equivaleria a permitir que o poder reformador se autoatribuísse competência mais ampla do que a recebida do constituinte originário. Foi por esse fundamento que propostas de revisão periódica ou de “assembleia revisora”, como a PEC 157/2003, que previa revisão unicameral por maioria absoluta, receberam críticas severas e não prosperaram.

A segunda posição, minoritária, é a chamada teoria da dupla revisão (ou do duplo processo de revisão). Segundo ela, nada impediria que uma primeira reforma, observando o procedimento vigente, alterasse as regras de reforma ou suprimisse limites materiais, e que uma segunda reforma, já sob o novo regime, alterasse as matérias antes protegidas. Na doutrina portuguesa, a tese é associada a Jorge Miranda, que admite a revisão das próprias normas de limites materiais por entender que elas não são, em si, intangíveis, embora sustente que os princípios fundamentais que exprimem a identidade da Constituição permanecem como limite (MIRANDA, 2003); no Brasil, foi defendida por Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2014). Canotilho e Vital Moreira rejeitam a dupla revisão quanto aos limites que traduzem a identidade da Constituição, por considerá-la fraude à Constituição (CANOTILHO; MOREIRA, 2010).

A experiência portuguesa confere à discussão relevância concreta. Na revisão de 1989, a Assembleia da República alterou o próprio catálogo de limites materiais (então art. 290.º), substituindo, entre outros, o limite relativo ao “princípio da apropriação coletiva dos principais meios de produção” pela garantia de coexistência dos setores público, privado e cooperativo e social. Em vez de suprimir um limite e depois revisar a matéria, o legislador de revisão alterou ambos simultaneamente, o que parte da doutrina interpretou como exercício de dupla revisão em um único ato e outra parte como simples reconhecimento de que aquele limite não integrava a identidade da Constituição democrática. No Brasil, a tese da dupla revisão nunca foi acolhida pelo STF, e a jurisprudência que reconhece limites implícitos ao poder de reforma, bem como a interpretação ampliativa das cláusulas pétreas, indica sua incompatibilidade com o sistema de 1988.

Prevalecendo o entendimento majoritário, a emenda constitucional do art. 60 é hoje a única via formal de alteração do texto constitucional.

 

6.4 O procedimento da emenda constitucional
Iniciativa. Nos termos do art. 60, a proposta de emenda constitucional (PEC) pode ser apresentada: (i) por um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados (171 deputados) ou do Senado Federal (27 senadores); (ii) pelo Presidente da República; ou (iii) por mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se cada uma delas pela maioria relativa de seus membros, o que corresponde a, no mínimo, 14 Assembleias. A PEC nº 2/2025, que propõe a adoção do semipresidencialismo, por exemplo, foi protocolada na Câmara dos Deputados em fevereiro de 2025 com 179 assinaturas, pouco acima do mínimo constitucional.

Prevalece o entendimento de que esse rol é taxativo e de que não se admite, no plano federal, PEC de iniciativa popular, restrita esta aos projetos de lei (art. 61, § 2º). José Afonso da Silva sustenta posição diversa, com base em interpretação sistemática dos arts. 1º, parágrafo único, e 14, III, da Constituição (SILVA, 2020), mas a tese não prevaleceu na prática parlamentar. O STF entende, ainda, que as regras de reserva de iniciativa do processo legislativo ordinário (art. 61, § 1º) não se aplicam às emendas constitucionais, razão pela qual não há vício de iniciativa em PEC parlamentar que trate de matéria cuja lei seria de iniciativa privativa do Executivo ou do Judiciário (STF, ADI 5.296-MC/DF, que validou a EC nº 74/2013, relativa à autonomia da Defensoria Pública da União).

Deliberação. A proposta é discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, e considera-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros (art. 60, § 2º), ou seja, 308 deputados e 49 senadores. O interstício entre os turnos não está previsto na Constituição, mas nos regimentos internos (cinco sessões na Câmara e cinco dias úteis no Senado), e pode ser dispensado por calendário especial aprovado pelo Plenário, como se fez com a proposta de extinção da escala 6×1, votada em dois turnos no Senado no mesmo dia. Ao julgar as ADIs 4.357 e 4.425, o STF, por maioria, afastou a alegação de inconstitucionalidade formal da EC nº 62/2009 fundada na votação dos dois turnos no mesmo dia, por considerar que a matéria é regimental; de modo geral, a Corte trata a violação de normas regimentais como matéria interna corporis, insuscetível de controle jurisdicional (STF, MS 22.503/DF).

Bicameralismo e alterações. Se a Casa revisora alterar o conteúdo da proposta, ela retorna à Casa iniciadora. O STF admite, porém, que alterações meramente redacionais, que não modifiquem o sentido da proposição, dispensam o retorno (STF, ADI 2.031/DF, relativa à EC nº 21/1999), e a prática parlamentar consagrou a promulgação “fatiada” das partes aprovadas por ambas as Casas, com o encaminhamento das divergências em “PEC paralela”, técnica utilizada na reforma da previdência de 2019.

Promulgação. Não há sanção ou veto presidencial em emenda constitucional. A promulgação é feita conjuntamente pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem (art. 60, § 3º), e não pela Mesa do Congresso Nacional. A solução coincide com a norte-americana, em que a Suprema Corte, em Hollingsworth v. Virginia (1798), assentou que as propostas de emenda não se submetem à assinatura presidencial, e com a portuguesa, em que o Presidente da República não pode recusar a promulgação da lei de revisão (art. 286.º, n.º 3, da CRP).

Irrepetibilidade. A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa (art. 60, § 5º), que corresponde ao período anual de funcionamento do Congresso Nacional – de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro (art. 57). Diferentemente do que ocorre com os projetos de lei (art. 67), a vedação é absoluta e não pode ser afastada por maioria absoluta. O STF entendeu, contudo, que a rejeição de substitutivo não impede a votação da proposta original ou de emenda aglutinativa na mesma sessão legislativa (STF, MS 22.503/DF).

 

6.5 O controle preventivo de propostas de emenda
Uma particularidade do sistema brasileiro é o controle jurisdicional preventivo de propostas de emenda. Desde o julgamento do MS 20.257/DF (1980), sob a Constituição anterior, o STF reconhece ao parlamentar legitimidade para impetrar mandado de segurança contra a tramitação de proposta de emenda que viole as normas constitucionais do processo legislativo, por ser titular do direito público subjetivo de não ser compelido a participar de deliberação proibida pela Constituição. A redação do art. 60, § 4º – “não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir” – reforça a conclusão de que a própria deliberação é vedada. No MS 32.033/DF (2013), o Tribunal restringiu o controle preventivo às hipóteses de PEC manifestamente ofensiva a cláusula pétrea e de inobservância do devido processo legislativo constitucional, afastando-o, quanto ao conteúdo, em relação aos projetos de lei. Exemplo de controle preventivo pendente é o MS 22.972/DF, que discute desde 1997 a admissibilidade de proposta de emenda que institui o parlamentarismo (PEC 20-A/1995) e que, embora pautado em 2018, não teve o mérito julgado.

 

6.6 O art. V da Constituição norte-americana
O art. V da Constituição dos Estados Unidos prevê dois modos de proposição e dois de ratificação. As emendas podem ser propostas pelo Congresso, por dois terços de ambas as Casas, ou por convenção convocada pelo Congresso a requerimento das legislaturas de dois terços dos Estados; e são ratificadas pelas legislaturas de três quartos dos Estados ou por convenções em três quartos deles, conforme o modo escolhido pelo Congresso. A convenção para proposição jamais foi convocada, embora haja, há décadas, campanhas estaduais para alcançar o número de requerimentos necessários, notadamente em torno de uma emenda de orçamento equilibrado; e a ratificação por convenções foi usada uma única vez, para a 21ª Emenda (1933), que revogou a Lei Seca.

O texto contém dois limites materiais expressos: um temporal, já exaurido, que vedava até 1808 emendas que afetassem a importação de escravos e a capitação direta; e um permanente, segundo o qual nenhum Estado será privado, sem seu consentimento, de seu sufrágio igual no Senado (“no State, without its Consent, shall be deprived of its equal Suffrage in the Senate”). Trata-se de cláusula com evidente paralelo na cláusula federativa do art. 60, § 4º, I, da Constituição brasileira, e na igualdade de representação dos Estados no Senado, que foi expressamente protegida contra emendas pela Constituição de 1891 (art. 90, § 4º).

A Suprema Corte desenvolveu, quanto ao art. V, jurisprudência marcada pela deferência ao Congresso. Em Hawke v. Smith (1920), decidiu que a ratificação é função federal das legislaturas estaduais, não podendo ser submetida a referendo popular estadual. Nos National Prohibition Cases (1920) e em Leser v. Garnett (1922), rejeitou alegações de que as 18ª e 19ª Emendas excederiam limites materiais implícitos ao poder de emenda, recusando-se, na prática, a reconhecer limites além dos expressos. Em Dillon v. Gloss (1921), afirmou que a ratificação deve refletir um consenso contemporâneo e que o Congresso pode fixar prazo razoável para ela; em United States v. Sprague (1931), reconheceu ao Congresso a escolha do modo de ratificação; e em Coleman v. Miller (1939) qualificou como political questions, reservadas ao Congresso, as discussões sobre a eficácia de ratificações tardias e de rejeições prévias.

Essa deferência é posta à prova pela controvérsia da Equal Rights Amendment (ERA). Proposta pelo Congresso em 1972 com prazo de ratificação de sete anos, prorrogado até 1982, a emenda alcançou o 38º Estado ratificante (Virgínia) somente em 2020, depois de cinco Estados terem rescindido ratificações anteriores. O Office of Legal Counsel do Departamento de Justiça opinou, em 2020, que a emenda não poderia ser certificada, por ter expirado o prazo; o Arquivista dos Estados Unidos recusou a publicação; e a Corte de Apelações do Distrito de Columbia, em Illinois v. Ferriero (2023), negou a ordem pretendida pelos Estados autores. Em 17 de janeiro de 2025, o Presidente Joseph Biden declarou considerar a ERA ratificada e parte da Constituição como 28ª Emenda, mas a Arquivista manteve o entendimento de que não poderia certificá-la, e a emenda não foi publicada. O episódio revela, de um lado, a ausência de um órgão com autoridade final para declarar a validade de uma emenda nos Estados Unidos e, de outro, o contraste com o Brasil, onde o STF exerce essa função de modo rotineiro.

 

6.7 A revisão da Constituição portuguesa
A Constituição portuguesa disciplina a revisão nos arts. 284.º a 289.º. A iniciativa compete exclusivamente aos Deputados; apresentado um projeto de revisão, quaisquer outros devem sê-lo no prazo de trinta dias (art. 285.º); as alterações são aprovadas por maioria de dois terços dos Deputados em efetividade de funções (art. 286.º, n.º 1), reunidas numa única lei de revisão, e o Presidente da República não pode recusar sua promulgação (art. 286.º, n.º 3). O sistema combina, portanto, limites temporais (o intervalo quinquenal para a revisão ordinária), circunstanciais (vedação de qualquer ato de revisão durante estado de sítio ou de emergência – art. 289.º), formais e materiais.

Os limites materiais do art. 288.º formam um dos catálogos mais extensos do direito comparado: as leis de revisão devem respeitar, entre outros, a independência nacional e a unidade do Estado; a forma republicana de governo; a separação entre as Igrejas e o Estado; os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos; os direitos dos trabalhadores, das comissões de trabalhadores e das associações sindicais; a coexistência dos setores público, privado e cooperativo e social; o sufrágio universal, direto, secreto e periódico e o sistema de representação proporcional; o pluralismo de expressão e organização política; a separação e a interdependência dos órgãos de soberania; a fiscalização da constitucionalidade por ação e por omissão; a independência dos tribunais; a autonomia das autarquias locais; e a autonomia político-administrativa dos Açores e da Madeira.

A atualidade do tema em Portugal é evidente. Após tentativas sucessivas de abertura de processo de revisão desde 2022, interrompidas por dissoluções parlamentares, um novo projeto foi apresentado em 7 de maio de 2026; em junho de 2026, PSD e Chega acordaram adiar o prazo para a entrega dos demais projetos para dezembro de 2026, com o objetivo de concluir a revisão até o fim da sessão legislativa seguinte. O Partido Socialista sustentou que o acordo viola o prazo de trinta dias do art. 285.º, n.º 2, que, por ser taxativo, não poderia ser alterado por simples requerimento. A controvérsia ilustra que, também em Portugal, as normas sobre o procedimento de revisão são tratadas como limites rígidos, indisponíveis às maiorias parlamentares de ocasião.

 

7. LIMITES AO PODER REFORMADOR E SUA APLICAÇÃO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

7.1 Tipologia
Por ser poder constituído, o poder reformador está sujeito a limites que a doutrina classifica da seguinte forma:

1. a) limites materiais: matérias que não podem ser suprimidas ou ter seu núcleo essencial atingido, isto é, as cláusulas pétreas (art. 60, § 4º);
2. b) limites circunstanciais: situações de anormalidade institucional durante as quais a Constituição não pode ser emendada – intervenção federal, estado de defesa e estado de sítio (art. 60, § 1º). A vedação foi aplicada na prática em 2018, quando a decretação de intervenção federal na segurança pública do Rio de Janeiro impediu a votação da reforma da previdência então em tramitação;
3. c) limites formais ou procedimentais: iniciativa restrita, deliberação em dois turnos em cada Casa, quórum de três quintos, promulgação pelas Mesas e irrepetibilidade na mesma sessão legislativa (art. 60, I a III e §§ 2º, 3º e 5º);
4. d) limites temporais: períodos durante os quais a Constituição não pode ser alterada. A Constituição de 1988 não os prevê, diferentemente da Carta de 1824 (art. 174), da Constituição portuguesa (art. 284.º, quanto à revisão ordinária) e, em caráter transitório, do art. V da Constituição norte-americana (até 1808);
5. e) limites implícitos: ainda que não escritos, impedem que o poder reformador altere o titular do poder constituinte, o titular do próprio poder reformador e o procedimento de reforma, bem como suprima as cláusulas pétreas, sob pena de esvaziar a rigidez e de converter-se, por via oblíqua, em poder originário (SAMPAIO, 1954; BONAVIDES, 2020).

 

7.2 O sentido da expressão “tendente a abolir”
O art. 60, § 4º, dispõe que não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I – a forma federativa de Estado; II – o voto direto, secreto, universal e periódico; III – a separação dos Poderes; IV – os direitos e garantias individuais. A interpretação dessa cláusula oscila entre dois riscos simétricos: o da leitura restritiva, que só veda a supressão integral da matéria, e o da leitura ampliativa, que petrificaria cada dispositivo relacionado aos temas protegidos e impediria qualquer reforma, convertendo as cláusulas pétreas em instrumento de governo dos mortos sobre os vivos – precisamente a objeção de Jefferson.

O STF adotou posição intermediária, segundo a qual as cláusulas pétreas não protegem a redação literal dos dispositivos, mas o núcleo essencial dos princípios e institutos por elas resguardados. Ao julgar a ADI 2.024/DF, rel. Min. Sepúlveda Pertence, a Corte afirmou que as limitações materiais ao poder de reforma não significam a intangibilidade literal da respectiva disciplina na Constituição originária, mas apenas a proteção do núcleo essencial dos princípios e institutos cuja preservação nelas se protege. Na doutrina, essa leitura é defendida por quem vê nas cláusulas pétreas uma “reserva de justiça” destinada a proteger as condições do próprio processo democrático, e não a imunizar escolhas políticas conjunturais (VIEIRA, 1999; BRANDÃO, 2008).

 

7.3 Forma federativa de Estado
A cláusula federativa protege a autonomia dos entes federados – auto-organização, autogoverno, autoadministração e autonomia financeira –, e não a distribuição específica de competências e receitas vigente em 1988. Foi com base nela que o STF, na ADI 939/DF (1993), declarou pela primeira vez a inconstitucionalidade de uma emenda constitucional, a EC nº 3/1993, que instituiu o Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira (IPMF): entre outros fundamentos, a Corte entendeu que a emenda não poderia afastar a imunidade tributária recíproca entre os entes federados, garantia da federação. A EC nº 132/2023, que instituiu o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios, e administrado por um Comitê Gestor nacional, reacendeu o debate sobre os limites federativos ao poder de reforma, por reduzir a autonomia tributária individual de cada ente em troca de participação em uma instância cooperativa. A leitura do núcleo essencial sugere que a reconfiguração do federalismo fiscal é compatível com a cláusula pétrea desde que preserve a autonomia financeira e a participação efetiva dos entes nas decisões que lhes dizem respeito.

 

7.4 Voto direto, secreto, universal e periódico
A proteção alcança as quatro características do voto. Admite-se, todavia, a alteração da duração dos mandatos, desde que preservada a periodicidade – como fizeram a ECR nº 5/1994, ao reduzir o mandato presidencial, e a EC nº 16/1997, ao instituir a reeleição para o Executivo. O voto obrigatório não é cláusula pétrea, de modo que poderia ser tornado facultativo por emenda. Já a prorrogação de mandatos em curso, como a que se propôs para unificar as eleições municipais e gerais, encontra óbice na periodicidade e no princípio democrático: foi exatamente uma proposta de prorrogação de mandatos municipais o objeto do MS 20.257/DF, precedente fundador do controle preventivo de PECs.

A experiência portuguesa vai além, pois o art. 288.º protege também o sistema de representação proporcional, o pluralismo político e o direito de oposição democrática. No Brasil, a ausência de proteção expressa ao sistema proporcional permite que se discuta, por emenda, a adoção de sistemas majoritários ou mistos, desde que respeitados o pluralismo político (art. 1º, V) e a igualdade do voto.

 

7.5 Separação dos Poderes
A cláusula não impede que a emenda reforme a estrutura de um Poder, como fez a EC nº 45/2004 em relação ao Judiciário, mas veda a supressão da independência ou do núcleo de funções de qualquer deles. Na ADI 3.367/DF, o STF afastou a alegação de que a criação do Conselho Nacional de Justiça violaria a separação dos Poderes, por se tratar de órgão interno do próprio Judiciário, e não de controle externo, e por representar a participação de membros externos um avanço democrático e republicano. Em sentido oposto, na ADI 5.316-MC/DF, a Corte suspendeu a expressão da EC nº 88/2015 (“PEC da Bengala”) que condicionava a permanência dos ministros dos tribunais superiores até os 75 anos a nova sabatina pelo Senado, por entender que a submissão de magistrados vitalícios a nova aprovação política violaria a independência judicial.

A separação dos Poderes também foi invocada para limitar emendas que atingem a autoridade das decisões judiciais. Nas ADIs 4.357 e 4.425 (2013), o STF declarou parcialmente inconstitucional a EC nº 62/2009, que instituiu regime especial de pagamento de precatórios, por violação à coisa julgada, à separação dos Poderes, à isonomia e ao direito de propriedade; e, nas ADIs 7.047 e 7.064 (2023), invalidou o limite anual para o pagamento de precatórios da União instituído pelas ECs nº 113 e 114/2021. A matéria voltou a ser objeto de emenda com a EC nº 136/2025, que fixou novos limites para o pagamento de precatórios por Estados e Municípios, o que evidencia o diálogo – e a tensão – entre o poder reformador e a jurisdição constitucional.

 

7.6 Direitos e garantias individuais
No tocante aos direitos e garantias individuais, o STF adota interpretação ampliativa quanto à sua localização, reconhecendo que não estão restritos ao art. 5º. Foram reconhecidos como cláusulas pétreas o princípio da anterioridade tributária (art. 150, III, “b”), como garantia individual do contribuinte (STF, ADI 939/DF), e o princípio da anterioridade eleitoral (art. 16), como garantia individual do eleitor (STF, ADI 3.685/DF, que afastou a aplicação da EC nº 52/2006, relativa à verticalização das coligações, às eleições daquele ano). Na ADI 1.946/DF, a Corte deu interpretação conforme à EC nº 20/1998 para excluir do teto de benefícios previdenciários o salário-maternidade, por entender que sua aplicação estimularia a discriminação da mulher no mercado de trabalho.

A interpretação ampliativa, entretanto, não converte toda expectativa em direito intangível. Na ADI 3.105/DF, o STF validou a contribuição previdenciária dos servidores inativos e pensionistas instituída pela EC nº 41/2003, afirmando que não há direito adquirido a não ser tributado, embora tenha invalidado o tratamento discriminatório entre categorias de inativos. Quanto aos direitos sociais, doutrina majoritária e parte da jurisprudência estendem-lhes a proteção do art. 60, § 4º, IV, seja por sua dimensão de garantias individuais, seja pela unidade e indivisibilidade dos direitos fundamentais (SARLET, 2018), embora a jurisprudência do STF sobre sucessivas reformas previdenciárias revele que a proteção recai sobre o núcleo essencial desses direitos, e não sobre um determinado modelo de prestação.

O poder reformador pode, por outro lado, criar novos direitos fundamentais, como fizeram a EC nº 45/2004, ao incluir a razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII), a EC nº 90/2015, ao incluir o transporte entre os direitos sociais, a EC nº 115/2022, ao reconhecer a proteção de dados pessoais como direito fundamental (art. 5º, LXXIX), e, agora, a emenda que reduz a jornada de trabalho e extingue a escala 6×1. Discute-se se tais direitos, criados por emenda, poderiam ser posteriormente suprimidos. Uma primeira corrente entende que não, com base na proibição do retrocesso e no princípio da proteção da confiança; outra sustenta que sim, porque somente o constituinte originário poderia criar cláusulas pétreas e porque a petrificação de escolhas do reformador reduziria indevidamente o espaço de deliberação das gerações futuras.

 

7.7 A superação legislativa de decisões do STF por emenda
O controle de emendas convive com a possibilidade de o Congresso reagir, por emenda, à interpretação constitucional do STF. Na ADI 5.105/DF (2015), o Tribunal distinguiu duas situações: a reação por lei ordinária a uma interpretação constitucional nasce com presunção relativa de inconstitucionalidade, cabendo ao legislador demonstrar que as premissas da decisão mudaram; já a reação por emenda constitucional só é inválida se violar as cláusulas pétreas ou o procedimento do art. 60. O caso da vaquejada é paradigmático: declarada inconstitucional a lei cearense que regulava a prática (ADI 4.983/CE, 2016), o Congresso promulgou a EC nº 96/2017, segundo a qual não se consideram cruéis as práticas desportivas com animais que sejam manifestações culturais registradas como patrimônio imaterial, e o STF, em 2024, declarou a emenda constitucional na ADI 5.728, com a ressalva da proteção ao bem-estar animal.

A prática encontra paralelo nos Estados Unidos, onde quatro emendas superaram expressamente decisões da Suprema Corte: a 11ª Emenda (1795), em resposta a Chisholm v. Georgia (1793); a 14ª Emenda (1868), que desfez a premissa de Dred Scott v. Sandford (1857); a 16ª Emenda (1913), que superou Pollock v. Farmers’ Loan & Trust Co. (1895); e a 26ª Emenda (1971), que reagiu a Oregon v. Mitchell (1970). A diferença é que, lá, a última palavra sobre o conteúdo da emenda é do povo, por meio dos Estados ratificantes, enquanto no Brasil a emenda permanece sujeita ao controle do STF à luz das cláusulas pétreas.

 

7.8 Forma republicana e sistema de governo
A forma republicana e o sistema presidencialista não constam expressamente do art. 60, § 4º. Com isso, a Constituição de 1988 rompeu a tradição iniciada em 1891 – e mantida, com exceção da Carta de 1937, em 1934, 1946 e 1967/1969 – de proteger expressamente a República contra emendas, porque a forma e o sistema de governo foram submetidos ao plebiscito do art. 2º do ADCT. Realizado este em 1993, parte relevante da doutrina sustenta que a República constitui limite implícito ao poder de reforma, seja por decorrer do próprio princípio republicano (periodicidade, responsabilidade e eletividade dos governantes), seja porque a escolha popular direta não poderia ser revista pelos representantes sem nova consulta ao povo.

Quanto ao sistema de governo, o debate é mais aberto. A PEC nº 2/2025, que propõe o semipresidencialismo, reavivou a questão de saber se a mudança poderia ser feita por emenda, sem nova consulta popular. Três posições se apresentam: (i) a mudança é vedada, por implicar desrespeito à decisão plebiscitária de 1993 e à separação dos Poderes; (ii) a mudança é possível por emenda, desde que precedida ou seguida de consulta popular (plebiscito ou referendo), em homenagem à soberania popular manifestada em 1993; (iii) a mudança é possível por emenda, pois o sistema de governo não é cláusula pétrea e o plebiscito não teria petrificado a escolha. A segunda posição parece a mais consistente com o art. 1º, parágrafo único, e com o art. 14 da Constituição, e é a que oferece maior segurança jurídica a uma reforma dessa magnitude; a matéria, contudo, aguarda pronunciamento do STF no MS 22.972/DF.

Em Portugal, a forma republicana é limite material expresso (art. 288.º, “b”), mas o sistema de governo não, o que tornou possível, nas revisões de 1982 e seguintes, a redução dos poderes presidenciais e a consolidação de um semipresidencialismo de pendor parlamentar sem questionamento quanto à validade.

 

7.9 O controle de emendas no direito comparado
O controle judicial do conteúdo de emendas constitucionais – a doutrina das “emendas constitucionais inconstitucionais” – deixou de ser excentricidade brasileira e tornou-se fenômeno global (ROZNAI, 2017). A Suprema Corte da Índia, em Kesavananda Bharati v. State of Kerala (1973), formulou a doutrina da “estrutura básica”, segundo a qual o Parlamento pode emendar qualquer dispositivo, mas não destruir a estrutura fundamental da Constituição, mesmo na ausência de cláusulas pétreas expressas. A Corte Constitucional da Colômbia desenvolveu a doutrina da “substituição da Constituição” (sentenças C-551/2003 e C-141/2010, esta última impedindo a convocação de referendo para permitir um terceiro mandato presidencial consecutivo). Richard Albert propõe distinguir a emenda, que altera a Constituição em continuidade com seus compromissos fundamentais, do “desmembramento” (dismemberment), que a transforma em algo substancialmente diverso, embora pelo procedimento formal de reforma (ALBERT, 2019).

Os Estados Unidos ocupam a posição oposta: a Suprema Corte jamais declarou inválida uma emenda por seu conteúdo, e a tendência, desde Coleman v. Miller, é tratar as controvérsias sobre o art. V como questões políticas. Portugal ocupa posição intermediária: embora a lei de revisão que viole o art. 288.º seja, em tese, inconstitucional e passível de fiscalização sucessiva pelo Tribunal Constitucional, não há registro de declaração de inconstitucionalidade de lei de revisão, e a doutrina debate se os limites materiais teriam caráter jurídico-vinculante pleno ou se expressariam sobretudo a identidade política da Constituição (CANOTILHO, 2003; MIRANDA, 2003). O Brasil, ao contrário, acumula dezenas de precedentes de controle de emendas, o que confere às cláusulas pétreas uma efetividade raramente vista em outros sistemas.

 

8. A MUTAÇÃO CONSTITUCIONAL: A VIA INFORMAL DE ALTERAÇÃO

Além das vias formais, a Constituição muda por mutação, isto é, por alteração do sentido da norma sem alteração do texto, fenômeno identificado por Paul Laband e Georg Jellinek no constitucionalismo alemão do século XIX e sistematizado por Hsü Dau-Lin (JELLINEK, 1991; DAU-LIN, 1998). A mutação é legítima quando decorre de alterações na realidade social ou na compreensão jurídica que caibam nas possibilidades semânticas do texto; torna-se ilegítima quando contraria o texto, hipótese em que se converte em reforma informal sem observância do art. 60.

No Brasil, o tema ganhou centralidade com a discussão sobre o papel do Senado na suspensão de leis declaradas inconstitucionais pelo STF em controle difuso (art. 52, X). Na Rcl 4.335/AC, a tese da mutação constitucional foi defendida, mas não prevaleceu; anos depois, ao julgar as ADIs 3.406 e 3.470 (2017), o STF reconheceu que a decisão do Plenário em controle incidental tem efeitos gerais, reduzindo a atuação do Senado à função de dar publicidade à decisão. O reconhecimento das uniões homoafetivas como entidades familiares (ADI 4.277 e ADPF 132, 2011) é outro exemplo de evolução interpretativa de grande alcance sem alteração textual.

Nos Estados Unidos, a mutação – embora o termo não seja usado – é o principal motor de mudança constitucional, como demonstram o New Deal, Brown v. Board of Education (1954) e, em sentido inverso, Dobbs v. Jackson Women’s Health Organization (2022), que superou Roe v. Wade (1973). O debate entre originalismo e constitucionalismo vivo é, em grande medida, um debate sobre os limites da mutação. A lição comparada é clara: quanto mais rígida a Constituição, maior a pressão sobre a via interpretativa – e maior a responsabilidade da jurisdição constitucional em não se converter em poder constituinte difuso sem controle.

 

9. É POSSÍVEL CONVOCAR UMA NOVA CONSTITUINTE OU OUTORGAR UMA NOVA CONSTITUIÇÃO?

9.1 O plano jurídico e o plano político
Superados os limites da reforma, resta a questão central: seria juridicamente possível substituir a Constituição de 1988 por uma nova? A resposta exige distinguir o plano jurídico do plano político. Como o poder constituinte originário é inicial, incondicionado e permanente, o povo, como seu titular, pode, em tese, a qualquer tempo, manifestar-se para elaborar nova Constituição. Essa manifestação, porém, não decorre de nenhuma autorização da Constituição vigente: representa, por definição, ruptura com a ordem anterior. A Constituição de 1988, como a grande maioria das Constituições, não prevê mecanismo para sua própria substituição – diferentemente, por exemplo, da Constituição espanhola de 1978, que admite sua “revisão total” por procedimento agravado (art. 168), ou da Constituição suíça, que prevê a revisão total por iniciativa popular.

 

9.2 A “constituinte exclusiva” convocada por emenda ou plebiscito
Para a doutrina majoritária, o poder reformador não pode, por meio de emenda, convocar assembleia constituinte, exclusiva ou não, para elaborar nova Carta ou para reformar a atual com quórum reduzido. Isso equivaleria a contornar, por via indireta, as cláusulas pétreas e o procedimento do art. 60, que são limites implícitos à reforma. Em outras palavras, o poder derivado não pode criar um poder originário. A objeção alcança também as propostas de “constituinte exclusiva” temática – como a sugerida em 2013 para a reforma política –, pois uma assembleia com competência para alterar a Constituição por maioria simples ou absoluta seria, materialmente, um poder reformador com procedimento menos rigoroso do que o previsto no art. 60, o que a Constituição não autoriza.

O plebiscito tampouco supre essa falta. A competência para autorizar referendo e convocar plebiscito é do Congresso Nacional (art. 49, XV), mas a consulta popular, instrumento de exercício da soberania “nos termos desta Constituição” (art. 14), não pode servir para afastar as regras de reforma que a própria Constituição estabelece. Por isso, a proposta apresentada em abril de 2025 na Câmara dos Deputados, de plebiscito sobre a convocação de nova constituinte, associado à introdução da pena de morte e da prisão perpétua – esta última vedada expressamente pelo art. 5º, XLVII, que integra o núcleo das cláusulas pétreas –, enfrenta objeção dupla: não pode o plebiscito convocar o poder originário, e não pode a reforma atingir garantias individuais.

Registre-se que a própria Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988 foi convocada por emenda à Constituição anterior (EC nº 26/1985). Esse precedente, contudo, é compreendido pela doutrina como formalização jurídica de uma transição política já consumada – a redemocratização –, e não como exercício regular de competência reformadora. A EC nº 26/1985 não reformou a Carta de 1967/1969: decretou seu fim, e sua validade não se extrai da ordem anterior, mas da legitimidade democrática da nova ordem que inaugurou, à semelhança da “fundação não convencional” norte-americana. O mesmo raciocínio não se aplica a uma ordem plenamente democrática, que dispõe de meios próprios de alteração e cuja substituição só se justificaria por uma crise de legitimidade que, em 2026, não se verifica.

A experiência recente do Chile mostra, ademais, que mesmo processos constituintes juridicamente organizados podem fracassar: após o acordo político de 2019 e o plebiscito de 2020, que aprovou a elaboração de nova Constituição, as duas propostas elaboradas – por uma Convenção Constitucional eleita e, depois, por um Conselho Constitucional – foram rejeitadas nos plebiscitos de setembro de 2022 e dezembro de 2023, permanecendo em vigor a Constituição de 1980, reformada. O exemplo ilustra o elevado custo de incerteza que um processo constituinte impõe.

 

9.3 A outorga: ruptura, ilegitimidade e crime
Quanto à outorga, o cenário é ainda mais restrito. Constituição outorgada é a imposta pelo detentor do poder, sem participação popular, como ocorreu em 1824, com D. Pedro I, que dissolveu a Assembleia Constituinte; em 1937, com o Estado Novo; e, em larga medida, em 1967/1969, sob o regime militar. Em um Estado Democrático de Direito, a imposição de nova Constituição pelo governante não encontra amparo em norma alguma e configuraria ruptura institucional incompatível com o art. 1º, parágrafo único, da Constituição. Além disso, constitui crime inafiançável e imprescritível a ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, XLIV).

A Lei nº 14.197/2021, que revogou a Lei de Segurança Nacional e acrescentou ao Código Penal o Título XII da Parte Especial, tipificou os crimes de tentativa de abolição violenta do Estado Democrático de Direito (art. 359-L) e de golpe de Estado (art. 359-M). Esses tipos foram aplicados pelo STF no julgamento da Ação Penal 2.668, em 11 de setembro de 2025, em que a Primeira Turma, por maioria, condenou um ex-Presidente da República e outros réus por tentativa de golpe de Estado e de abolição violenta do Estado Democrático de Direito, entre outros crimes, com trânsito em julgado certificado em 25 de novembro de 2025. Antes, ao julgar a ADI 6.457/DF (2024), o Plenário do STF afastou interpretação do art. 142 da Constituição que atribuía às Forças Armadas um “poder moderador”, assentando que elas não podem intervir nos Poderes constituídos. Os dois julgamentos confirmam, no plano jurisdicional, a conclusão dogmática: a tentativa de impor uma nova ordem fora dos canais constitucionais não é exercício de poder constituinte, mas conduta criminosa.

Assim, a via legítima para eventual nova Constituição no Brasil seria a promulgação, por representantes eleitos pelo povo, em processo de ampla participação democrática – que, no entanto, por não estar previsto na ordem vigente, dependeria de um momento constituinte genuíno, e não de mera conveniência de maiorias parlamentares.

 

9.4 Consequências de uma nova Constituição
Caso nova Constituição viesse a ser promulgada, as consequências jurídicas seriam as já apontadas: revogação integral da Constituição anterior; recepção das leis materialmente compatíveis e revogação das incompatíveis; inexistência de direito adquirido oponível ao novo texto, nos limites que o constituinte expressamente estabelecer; e possibilidade de alteração ou supressão de direitos e instituições hoje protegidos por cláusulas pétreas, sob a ressalva dos limites internacionais e éticos discutidos na seção 4.2. Para cidadãos e empresas, isso significaria período de considerável insegurança jurídica, com reflexos em contratos, na tributação – especialmente relevante em meio à transição do sistema tributário instituída pela EC nº 132/2023, prevista para se completar em 2033 –, nas relações de trabalho e na previdência, até a consolidação da nova ordem pela legislação e pela jurisprudência.

 

10. O PANORAMA ATUAL DAS HIPÓTESES DE REFORMA AOS 38 ANOS DA CONSTITUIÇÃO

A partir do exposto, é possível sistematizar as hipóteses de alteração ou substituição da ordem constitucional brasileira, com sua respectiva situação jurídica em outubro de 2026:

Quadro 1 – Hipóteses de alteração ou substituição da Constituição de 1988 (out. 2026)

Hipótese	Fundamento	Situação jurídica atual
Emenda constitucional	Art. 60 da CF	Única via formal ordinária; 139 emendas promulgadas até maio de 2026; sujeita a controle preventivo (MS) e repressivo (ADI) pelo STF
Revisão constitucional	Art. 3º do ADCT	Eficácia exaurida com as seis ECRs de 1994; não pode ser reeditada por emenda (limite implícito)
Dupla revisão	Doutrina (J. Miranda; M. G. Ferreira Filho)	Minoritária; incompatível com os limites implícitos reconhecidos no Brasil; nunca acolhida pelo STF
Constituinte exclusiva por emenda ou plebiscito	Propostas de 2013, 2020 e 2025	Inconstitucional para a doutrina majoritária: o poder derivado não pode criar poder originário nem afastar o art. 60
Mudança do sistema de governo	PEC 2/2025 (semipresidencialismo)	Controvertida; recomenda-se consulta popular em respeito ao plebiscito de 1993; MS 22.972 pendente
Mutação constitucional	Interpretação do STF (p. ex., ADIs 3.406 e 3.470)	Legítima nos limites semânticos do texto; ilegítima quando substitui a emenda
Nova Constituição promulgada	Poder constituinte originário	Fato político extraordinário; não autorizada pela ordem vigente; pressupõe momento constituinte genuíno
Nova Constituição outorgada	–	Ilegítima e criminosa (art. 5º, XLIV; arts. 359-L e 359-M do CP; AP 2.668; ADI 6.457)

Fonte: elaboração dos autores.

 

O quadro revela que, no Brasil de 2026, o sistema de reforma funciona: as emendas são frequentes, os limites materiais são efetivamente aplicados pelo STF, e as tentativas de ruptura foram enfrentadas pelas instituições. A elevada frequência de emendas, longe de indicar fragilidade, é em parte o preço da constitucionalização analítica e em parte a válvula que tem permitido à Constituição de 1988 adaptar-se sem ser substituída. O desafio que se coloca não é o de encontrar vias alternativas de reforma, mas o de qualificar o uso da via existente – evitando a constitucionalização de políticas conjunturais, a transformação do ADCT em espaço de regimes permanentes e a utilização de calendários especiais para suprimir a deliberação refletida que o duplo turno pretende assegurar.

 

11. CONCLUSÃO
Ao completar 38 anos, a Constituição de 1988 é rígida, ou mesmo super-rígida, e sua alteração não é livre: submete-se a procedimento qualificado e a limites expressos e implícitos, cuja observância o Supremo Tribunal Federal controla com uma intensidade sem paralelo nos Estados Unidos e em Portugal.

A revisão prevista no art. 3º do ADCT teve sua eficácia exaurida em 1993-1994, e a teoria da dupla revisão, embora prestigiada em Portugal, não encontra acolhida no sistema brasileiro. A emenda constitucional é, assim, a única via formal de reforma. Ela depende de iniciativa restrita, de aprovação em dois turnos, em cada Casa do Congresso Nacional, por três quintos dos votos, e não pode ser deliberada durante intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio.

Norteado pelo art. 60, § 4º, o poder reformador não pode abolir a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais – núcleo que o STF interpreta de forma ampliativa quanto à localização das garantias, mas protege apenas em seu conteúdo essencial, como assentado na ADI 2.024. Esse equilíbrio tem permitido ao Congresso reformar profundamente a Constituição, inclusive para superar decisões do próprio STF, sem comprometer sua identidade.

O direito comparado reforça essas conclusões. Nos Estados Unidos, a extrema dificuldade do art. V deslocou a mudança constitucional para a interpretação judicial e deixou sem árbitro definitivo controvérsias como a da Equal Rights Amendment. Em Portugal, limites temporais e um extenso catálogo de limites materiais coexistem com revisões pontuais e consensuais, e o debate em curso sobre o prazo do art. 285.º demonstra que as regras de procedimento de revisão são tratadas como indisponíveis.

Em contrapartida, o poder constituinte originário é inicial, incondicionado e juridicamente ilimitado, podendo criar nova ordem sem observar cláusulas pétreas nem direitos adquiridos sob a ordem anterior. Todavia, a Constituição vigente não prevê mecanismo para sua própria substituição, e o poder reformador não pode convocar um novo poder originário – por emenda ou por plebiscito – para contornar os limites que lhe são impostos. A outorga de nova Constituição, por sua vez, configuraria ruptura institucional incompatível com o princípio democrático e, como reconheceu o STF na Ação Penal 2.668, conduta penalmente tipificada.

Desse modo, a análise de qualquer proposta de alteração ou substituição da Constituição não é meramente política. Está submetida a rigorosos limites jurídicos, cuja observância é indispensável para a preservação da segurança jurídica e do Estado Democrático de Direito. Aos 38 anos, a melhor homenagem à Constituição de 1988 não é a de imaginá-la imutável, nem a de proclamar sua substituição, mas a de reformá-la com a parcimônia, a deliberação e o respeito aos limites que ela própria estabeleceu – realizando, enfim, o equilíbrio que Madison via no art. V: nem a facilidade extrema que a tornaria mutável demais, nem a dificuldade extrema que perpetuaria seus defeitos.

 

REFERÊNCIAS

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