Reforma Tributária Brasileira:
Impactos no Sistema Jurídico, na Economia e na Sociedade
Jackie Cardoso Sodero Toledo
Professor Universitário, Pós Graduado em Direito
Mestre em Gestão e Desenvolvimento.
Sócio Proprietário ST Advogados Associados
RESUMO:
A Emenda Constitucional nº 132/2023 e a Lei Complementar nº 214/2025 promovem a maior reestruturação tributária da história recente do Brasil, substituindo cinco tributos sobre o consumo (IPI, PIS, COFINS, ICMS e ISS) por um Imposto sobre Valor Agregado (IVA) dual: a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência estadual e municipal. A alíquota estimada do IVA combinado gira em torno de 27,5%, uma das mais elevadas do mundo. A transição ocorre entre 2026 e 2033 em fases escalonadas. Os impactos alcançam o Poder Judiciário, as empresas de todos os portes — com destaque para riscos às micro e pequenas — e o conjunto da sociedade brasileira. Este artigo expõe, sem eufemismos, o que a reforma representa, o que ela promete, o que ela ameaça e o que ainda está em aberto.
I. INTRODUÇÃO: Por que estamos diante de uma reforma histórica
O sistema tributário brasileiro acumulou, ao longo de décadas, uma reputação de caos. Cinco tributos distintos incidiam sobre o consumo de bens e serviços — em esferas federal, estadual e municipal —, cada qual com regras próprias, bases de cálculo divergentes e uma vastíssima burocracia de conformidade. O resultado: segundo dados da OCDE compilados pela Visual Capitalist (2022), o Brasil ocupa a 6ª posição no ranking do G20 de maior carga tributária, correspondente a aproximadamente 33% do Produto Interno Bruto (PIB). Ao mesmo tempo, parte expressiva dessa carga incide sobre o consumo — e, portanto, de forma mais pesada sobre as famílias de menor renda, caracterizando um sistema regressivo.
A promulgação da Emenda Constitucional nº 132, em 20 de dezembro de 2023, iniciou a ruptura com essa estrutura. Originada da PEC 45-A de 2019, a reforma foi reconhecida como a mais significativa transformação fiscal desde a Constituição Federal de 1988. Em seguida, a Lei Complementar nº 214, aprovada em 2025, regulamentou os novos tributos e fixou o cronograma detalhado de implantação.
Este artigo analisa essa reforma sob a perspectiva jurídica, econômica e social, com ênfase nos desafios concretos de implantação, nos riscos para as empresas e no debate sobre a carga tributária durante o período de transição — um tema que o governo insiste em minimizar, mas que os dados não permitem ignorar.
II. A ARQUITETURA DE UM NOVO SISTEMA TRIBUTÁRIO
2.1 Os tributos que saem e os que entram
A reforma opera uma substituição estrutural. No plano federal, o PIS, a COFINS e o IPI cedem lugar à Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e ao Imposto Seletivo (IS). No plano estadual e municipal, o ICMS e o ISS são absorvidos pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). O resultado é um IVA dual: CBS para a União; IBS para estados, municípios e Distrito Federal.
| Tributo extinto | Esfera | Substituto |
| PIS / COFINS | Federal | CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) |
| IPI (regra geral) | Federal | Imposto Seletivo (IS) |
| ICMS | Estadual | IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) |
| ISS | Municipal | IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) |
O Imposto Seletivo (IS) merece atenção especial. Trata-se de um tributo federal de caráter extrafiscal, incidente sobre a produção, extração, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente — cigarros, bebidas alcoólicas, agrotóxicos, petróleo e minerais, entre outros. A imprensa o apelidou de ‘Imposto do Pecado’. Contudo, o IS integra a base de cálculo de outros tributos (IBS, CBS, ICMS e ISS), gerando sobreposição que já acumula críticas e anúncios de futuras disputas judiciais.
2.2 Características do IBS e da CBS
O IBS e CBS partilham a mesma lógica estrutural: são tributos não cumulativos, cobrados pelo princípio do destino (onde o bem ou serviço é consumido, e não onde é produzido), com legislação nacional uniforme e vedação a incentivos fiscais (salvo exceções constitucionais). A alíquota do IBS é fixada por cada ente federativo em lei própria; a do CBS, por lei ordinária federal. Uma resolução do Senado fixará a ‘alíquota de referência’ de cada esfera para os entes que não editarem lei própria.
A estimativa consolidada aponta alíquota combinada de IBS + CBS em torno de 27,5% — uma das mais altas do mundo entre os países com IVA. O governo prometeu que a carga não aumentará: a reforma prevê um mecanismo de ‘trava de referência’, permitindo redução das alíquotas em 2030 e 2035 caso a carga tributária agregada ultrapasse o patamar atual em relação ao PIB. Advogados tributaristas e economistas recebem essa promessa com ceticismo, dado o histórico fiscal brasileiro.
2.3 O Split Payment: uma inovação que reduz a evasão
Uma novidade relevante para reduzir a inadimplência é o split payment. Por essa tecnologia, ao ocorrer a liquidação financeira de uma operação, o valor do tributo já é automaticamente deduzido e repassado ao Fisco no momento do pagamento. Isso reduz o universo de créditos declarados, mas não pagos — uma das principais fontes de execuções fiscais. O mecanismo representa, em tese, avanço real no combate à inadimplência tributária estrutural.
III. O CALENDÁRIO E AS FASES DE IMPLANTAÇÃO
A transição ocorre em etapas escalonadas entre 2023 e 2033, com os dois sistemas coexistindo por aproximadamente sete anos. O cronograma, fixado pela Lei Complementar nº 214/2025, é o seguinte:
| Período | O que ocorre |
| 2023 | Promulgação da EC nº 132/2023 — base constitucional da reforma. |
| 2024–2025 | Edição das normas infraconstitucionais (LC nº 214/2025 e demais leis complementares). |
| 2026 | Início da cobrança simbólica: CBS a 0,9% e IBS a 0,1%, compensáveis com PIS e COFINS. Fase de testes do modelo. |
| 2027 | CBS entra em vigor com alíquota plena. PIS e COFINS são extintos. IPI vai a alíquota zero (exceto produtos da ZFM). |
| 2029–2032 | Redução progressiva de ICMS e ISS; aumento progressivo do IBS (10% ao ano da carga original). |
| 2033 | Extinção do ICMS e do ISS. Vigência plena do novo sistema tributário. |
| Até 2043 | Extinção da Contribuição Estadual sobre Produtos Primários e Semielaborados (art. 136 da EC nº 132/2023). |
IV. IMPACTOS DA REFORMA NO PODER JUDICIÁRIO
O Superior Tribunal de Justiça (STJ), por meio de Grupo de Trabalho instituído pela Portaria STJ/GP nº 458/2024 e coordenado pela Ministra Regina Helena Costa, produziu relatório alarmante: sem medidas de integração do contencioso, a reforma tributária tem potencial de elevar o volume de litígios a níveis inéditos, com risco real de colapso operacional do Poder Judiciário.
4.1 A lógica da triplicação do contencioso
O problema é estrutural. Pelo modelo atual da EC nº 132/2023 e dos Projetos de Lei Complementar 68/2024 e 108/2024, cada fato gerador tributário — cada compra, venda ou prestação de serviço — gera três créditos independentes: um para a União (CBS), um para o Estado-destino (IBS-E) e um para o Município-destino (IBS-M). Se cada ente exercer sua competência de forma autônoma, o mesmo fato poderá originar três lançamentos, três cobranças e três execuções fiscais distintas.
Além disso, com a tributação no destino, um fornecedor que comercialize para todo o território nacional torna-se contribuinte do IBS perante todos os Estados e Municípios do país — não apenas perante aquele onde está domiciliado. Isso multiplica exponencialmente as relações jurídico-tributárias e, com elas, o potencial litigioso.
4.2 Os números projetados
Com base em dados do DataJud (CNJ), o relatório do STJ projetou os seguintes cenários para o pior caso — execuções autônomas por cada ente, sem integração:
| Cenário | Execuções Fiscais Projetadas | Incremento |
| Atual (ICMS + ISS) | 226.956 anuais (JE) | — |
| CBS + IBS sem integração | 680.868 anuais | +412.584 (+26%) |
| IBS na Justiça Federal (+107%) | 185.628 novos casos na JF | +107% sobre 2024 |
| Ações do contribuinte | +102.216 novos casos | +9% global |
No pior cenário — execuções concentradas na Justiça Federal, o volume de novas execuções fiscais federais saltaria para 338.292 anuais, representando incremento de 59,74% sobre o pico histórico de 305.416 casos registrado em 2023.
De acordo com o Relatório GT 2024 do STJ, eventual “falta de integração da cobrança e da defesa dos créditos do IBS e da CBS traz sério risco de colapso à infraestrutura do Poder Judiciário. Se cada fato gerador levar a lançamentos nas três esferas, com as consequentes execuções e ações de impugnação, o Poder Judiciário não terá condições de atender de forma adequada à demanda”.
4.3 As soluções em debate e seus limites
O relatório avaliou três propostas principais para o contencioso:
- Criação de Tribunal Federal com composição mista (juízes federais e estaduais): descartada por desafios administrativos e orçamentários intransponíveis — e porque agravaria, não resolveria, o problema de sobrecarga.
- Criação de colegiados virtuais mistos: também descartada, por extrapolar os limites da cooperação judiciária e aumentar a complexidade decisória.
- Concentração das causas na Justiça Federal: a solução mais viável tecnicamente, mas dependente de financiamento adequado — algo bloqueado pelo regime fiscal sustentável (LC nº 200/2023). Em agosto de 2024, a Justiça Federal contava com 1.645 cargos vagos de servidor e 301 de magistrado, o equivalente a 150 Varas Federais.
Há ainda a proposta de Ações Diretas de Legalidade (ADL) e Ilegalidade (ADIL) a serem julgadas pelo STJ, com efeito vinculante — ferramenta que interessa especialmente ao Fisco para combater liminares seletivas, mas que pode suprimir garantias do contraditório e do duplo grau de jurisdição.
V. IMPACTOS NAS EMRPESAS E SETOR PRODUTIVO
5.1 Empresas do Lucro Real e Presumido: riscos imediatos
Para as empresas tributadas pelo Lucro Real ou Presumido, a reforma impõe a revisão completa da estrutura de custos, contratos, preços e fluxo de caixa. O sistema de créditos financeiros do IVA exige controle operacional rigoroso: créditos precisam ser apurados operação a operação, com base na documentação fiscal eletrônica. Qualquer falha gera perda de crédito — e, portanto, aumento efetivo de carga.
O período 2026–2033 impõe dupla conformidade fiscal: as empresas deverão manter os controles do sistema antigo (ICMS, ISS, PIS, COFINS) e ao mesmo tempo adaptar-se progressivamente às obrigações do sistema novo. Isso eleva os custos administrativos no exato período em que as alíquotas coexistem. O Ministério da Fazenda prevê que o custo de conformidade empresarial cairá no longo prazo; no médio prazo, ao contrário, ele sobe.
5.2 Micro e Pequenas Empresas: o risco de perda de competitividade
As micro e pequenas empresas (MPEs) merecem análise separada, pois o impacto no segmento é escalonado e profundo. Segundo o Mapa de Empresas do Ministério do Desenvolvimento (2024), o Brasil tem 20,8 milhões de empresas ativas — 93,5% delas são micro ou pequenas. Essas empresas são responsáveis por 70% da geração de empregos formais no país. A reforma não as extingue do Simples Nacional, mas cria um problema grave nos negócios B2B (empresa para empresa).
A questão que se impõem é a seguinte: antes da reforma, a empresa que comprava de um fornecedor do Simples Nacional podia creditar PIS e COFINS pela alíquota cheia (9,25%), mesmo que o fornecedor pagasse menos por estar no regime simplificado. Após a reforma, o comprador só poderá creditar o valor efetivamente recolhido pelo fornecedor do Simples, importando dizer que tal valor é significativamente inferior.
No exemplo da LC nº 214/2025, a empresa compradora do Lucro Real perde R$ 85,50 de crédito tributário a cada R$ 1.000,00 comprados de fornecedor do Simples. E, neste sentido, as cadeias produtivas serão certamente remodeladas para adaptarem seus fluxos de recursos e créditos com parceiros que permitam menores perdas de crédito.
Para contornar isso, a LC nº 214/2025 criou o chamado ‘Simples Nacional Híbrido’ (art. 24): a MPE pode optar por recolher CBS e IBS fora do DAS (pelo regime normal), o que permite ao comprador creditar o valor integral. O problema: essa opção sujeita a MPE às alíquotas plenas do IVA — o que pode elevar drasticamente sua carga tributária.
Como essa escolha (opção) é irretratável durante o ano-calendário, é necessário planejamento tributário claro e sofisticado, o que a maioria das MPEs não tem condições de fazer sozinha, quer pela complexidade, quer pelos custos envolvidos.
Grandes empresas podem preferir comprar de fornecedores do Lucro Real ou Presumido, que geram crédito tributário pleno, em detrimento de fornecedores do Simples Nacional. Isso ameaça a competitividade das MPEs, especialmente no setor de serviços — o mais impactado pela nova tributação no destino.
5.3 O risco do aumento real da carga durante a transição
O governo federal afirma que a reforma não aumenta a carga tributária, entretanto, essa promessa é relativa e tecnicamente condicionada: a trava funciona sobre o agregado, não sobre setores específicos.
Há que se considerar neste cálculo que setores hoje beneficiados por isenções, regimes especiais ou incentivos fiscais do ICMS e do ISS poderão enfrentar aumento efetivo de carga no fim da transição, quando esses benefícios cessarem.
O setor de serviços é especialmente vulnerável e o primeiro que deverá sentir os reflexos da reforma. O ISS, hoje cobrado com alíquotas entre 2% e 5% sobre o valor do serviço, será substituído pelo IBS com alíquotas que podem superar 20%. Mesmo que créditos de entradas compensem parte dessa carga, empresas de serviços com poucos insumos tributáveis (como consultorias, escritórios de advocacia e serviços intelectuais) terão compensação limitada e carga líquida mais elevada.
VI. IMPACTOS DA REFORMA NA ECONOMIA E SOCIEDADE CIVIL
6.1 O que a reforma pode entregar de positivo
A simplificação desejada pela reforma é real, basta analisar sob o aspecto quantitativo para reconhecer que passaremos de 05 (cinco) tributos com regras distintas para 02 (dois).
Da mesma forma, a uniformização da legislação de competência federal também reduz o custo de conformidade no longo prazo, combate a guerra fiscal entre estados, aumenta a transparência e elimina a cumulatividade em cascata. Estudos governamentais (BNDES e Tesouro) projetam crescimento adicional do PIB entre 10% e 15% no horizonte de dez a quinze anos, pela redução do custo Brasil.
A tributação no destino equaliza a competição entre regiões: estados produtores não poderão mais atrair investimentos com incentivos de ICMS às custas dos estados consumidores. A cesta básica terá alíquota zero de IBS e CBS, reduzindo a regressividade sobre os mais pobres e, a rigor, isso é justiça tributária.
Entretanto, muitos outros desafios se impõem aos técnicos e governos para transformar a expectativa e realidade quanto a reforma tributária.
6.2 O Imposto Seletivo e a dimensão socioambiental
A EC nº 132/2023 incorporou, pela primeira vez em nível constitucional, o princípio da defesa do meio ambiente no sistema tributário (art. 145, § 3º, CF). O Imposto Seletivo é o instrumento operacional: incide sobre produtos prejudiciais à saúde e ao meio ambiente, desincentivando seu consumo. Álcool, tabaco, agrotóxicos, petróleo e minerais extraídos são exemplos de potenciais alvos.
Contudo, há riscos sérios na implementação: o IS integrará a base de cálculo de outros tributos (gerando tributação sobre tributação), e a expressão ‘prejudicial à saúde ou ao meio ambiente’ é constitucionalmente aberta demais, potencializando litígios sobre seu alcance. O exemplo do açúcar — produto que pode ser ingrediente de refrigerantes ou produto final de consumo — ilustra a complexidade: incide o IS sobre o açúcar, sobre os refrigerantes ou sobre ambas as cadeias?
6.3 O que a sociedade e o cidadão, no fim da cadeia, precisam compreender:
Para o consumidor final, a reforma não elimina tributos — ela os torna mais visíveis. Esse é o principal ativo da reforma tributária pretendida.
A alíquota do IVA dual, estimada em 27,5%, aparecerá explicitamente nas notas fiscais, algo que hoje não ocorre com a opacidade do ICMS embutido nos preços. Isso é positivo para a consciência fiscal, mas não reduz o valor pago.
Para os trabalhadores em geral, a reforma pode, no longo prazo, desonerar setores intensivos em trabalho, dado que o IVA incide sobre o consumo, não sobre a folha. Isso potencialmente estimula a formalização. Para as famílias de baixa renda, a alíquota zero na cesta básica é uma proteção real — mas incompleta, pois o Brasil tem uma das maiores alíquotas de IVA do mundo, e a lista de produtos beneficiados não é ilimitada.
VII. DESAFIOS JURÍDICOS E RISCOS DE IMPLANTAÇÃO ATUAIS
7.1 A regulamentação incompleta denota insegurança jurídica
Em 2025, partes relevantes da regulamentação ainda dependem de leis complementares, resoluções do Senado e decretos executivos. As alíquotas definitivas de referência do IBS ainda não foram fixadas. As listas de produtos com alíquotas reduzidas, isentos ou sujeitos ao IS dependem de lei complementar. Enquanto essas normas não forem editadas, as empresas operam em ambiente de insegurança jurídica.
7.2 O problema da competência jurisdicional
A CBS é de competência da Justiça Federal; o IBS, da Justiça Estadual. Mas ambos incidem sobre o mesmo fato gerador. Esse é um paradigma que ensejará muita reflexão e discussão dos Tribunais.
Um empresário que queira questionar a incidência de ambos precisará, na ausência de integração legal, propor ações em diferentes ramos do Judiciário, com o risco de decisões contraditórias sobre o mesmo fato. A EC nº 132/2023 criou competência originária do STJ para conflitos entre entes federativos sobre os novos tributos (art. 105, I, ‘j’), mas não resolveu o problema da litigância ordinária.
7.3 Os incentivos fiscais em risco
Empresas que hoje contam com benefícios do ICMS — concedidos por estados na ‘guerra fiscal’ — terão esses benefícios extintos ao fim da transição. A Constituição preservou, transitoriamente, alguns incentivos existentes até 2032, mas com redução progressiva. Empresas que estruturaram suas operações com base nesses benefícios (notadamente na Zona Franca de Manaus e em estados com incentivos industriais) precisam replanejar suas estruturas antes de 2029.
7.4 O Simples Nacional Híbrido: inovação de alto risco
O Simples Híbrido criado pela LC nº 214/2025 é, em tese, uma solução conflituosa e uma “escolha de Sophia”!
Na prática, coloca o microempresário diante de uma escolha estratégica de consequências financeiras significativas, sem informação suficiente e sem tempo adequado para análise. A decisão — recolher CBS e IBS dentro ou fora do DAS — é irretratável no ano-calendário e exige projeção de fluxo de caixa, análise de perfil de clientes e entendimento das regras do novo sistema. Na prática, deverá impor questionamentos à contabilidade da empresa e apoio de assessoria tributária especializada, o que resulta em aumento do custo efetivo da empresa, num cenário de crise econômica grave que atravessamos.
VIII. CONCLUSÃO
A Reforma Tributária instituída pela EC nº 132/2023 e regulamentada pela LC nº 214/2025 é, por sua amplitude e ambição, um marco na história fiscal brasileira.
Ela buscou resolver problemas reais como a cumulatividade, a guerra fiscal, a opacidade tributária e a fragmentação do sistema.
Para isso, criou novos riscos: sobrecarga do Poder Judiciário, aumento da carga no período de transição para certos setores, risco de perda de competitividade das micro e pequenas empresas e uma regulamentação ainda incompleta que gera insegurança jurídica.
A rigor, para que a Reforma Tributária proposta obtenha êxito, três condicionantes que ainda estão em aberto precisarão ser superadas: (i) a qualidade da regulamentação complementar, se as alíquotas de referência forem fixadas em nível razoável e os regimes diferenciados funcionarem de fato; (ii) a integração do contencioso judicial pois, sem ela, o Judiciário enfrentará sobrecarga sem precedentes; e (iii) o acompanhamento real do compromisso de neutralidade tributária, cujo mecanismo de trava existe, mas sua efetividade depende de fiscalização política e social permanente.
Para o empresário, a mensagem é direta: a janela de adaptação é estreita. O período 2024–2026 é o mais importante para o planejamento. Quem esperar 2027 para entender o impacto dos novos tributos estará reagindo em vez de se antecipar.
Para o cidadão, a mensagem é igualmente clara: esta reforma importa, e acompanhar sua implantação é exercício de cidadania fiscal. O que está sendo decidido agora, nos regulamentos, nas alíquotas, nas listas de isenções, determinará quanto cada brasileiro pagará de imposto e quão justa será a distribuição desse ônus pelos próximos 50 anos e definirá qual sociedade teremos no futuro próximo.
IX. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
- BRASIL. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023. Altera o Sistema Tributário Nacional. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 21 dez. 2023.
- BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025. Regulamenta os arts. 156-A e 195, V, da Constituição Federal. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 17 jan. 2025.
- SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Relatório do Grupo de Trabalho sobre Impactos da Reforma Tributária no Poder Judiciário (Portaria STJ/GP nº 458/2024). Coordenadora: Ministra Regina Helena Costa. Brasília: STJ, dez. 2024.
- GUERRA, Fellipe. Reforma Tributária: o novo sistema tributário brasileiro. Publicação do Conselho Federal de Contabilidade (CFC). Brasília: Sistema CFC/CRCs, 2024.
- SANTOS, Brenda Nascimento; SILVA, Julia Corvino Melo da; LARANJA, Laura Costa. O impacto jurídico da reforma tributária sobre as pequenas empresas do Brasil. Revista Observatorio de la Economia Latinoamericana, Curitiba, v. 23, n. 10, p. 01-20, 2025.
- SCAFF, Fernando; TUPIASSU, Lise. Objetivos do Desenvolvimento Sustentável e tributação na Constituição brasileira. Revista da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, edição 14, 2025.
- CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA — DataJud. Painel de Estatísticas do Poder Judiciário. Disponível em: justica-em-numeros.cnj.jus.br. Acesso em: maio 2026.
