Jackie Cardoso Sodero Toledo
Advogado. Professor universitário. Pós-graduado em Direito e Mestre em Gestão e Desenvolvimento. Sócio fundador da ST Advogados Associados.
Felipe Jesus Gomes
Pós Graduado em Direito Civil Empresarial, Digital e Compliance
Advogado – ST Advogados Associados
RESUMO:
O presente artigo analisa o regime jurídico da Certificação de Entidades Beneficentes de Assistência Social (CEBAS), instituído pela Lei Complementar nº 187/2021 e regulamentado pelo Decreto nº 11.791/2023 e pela Portaria MDS nº 952/2023. A pesquisa examina os fundamentos constitucionais da imunidade tributária de que gozam as entidades certificadas, os requisitos de elegibilidade, o procedimento administrativo de concessão e renovação, os mecanismos recursais disponíveis e as principais inovações trazidas pelo novo marco normativo em relação ao regime anterior (Lei nº 12.101/2009). Conclui-se que a LC nº 187/2021 consolidou avanços significativos em termos de segurança jurídica para as organizações da sociedade civil, notadamente ao positivar o efeito suspensivo da imunidade durante a análise dos recursos administrativos — mecanismo inexistente na legislação antecedente — e ao aperfeiçoar os critérios de preponderância para a definição do Ministério certificador competente.
Palavras-chave: CEBAS. Terceiro Setor. Imunidade tributária. Lei Complementar nº 187/2021. Assistência Social. SUAS.
1. INTRODUÇÃO
A atuação das organizações da sociedade civil no campo da assistência social constitui elemento relevante do modelo de proteção social brasileiro. A Constituição Federal de 1988, ao reconhecer a assistência social como direito do cidadão e dever do Estado, estruturou um sistema de políticas públicas no qual entidades privadas sem fins lucrativos desempenham papel fundamental na promoção da proteção social a indivíduos e famílias em situação de vulnerabilidade.
Nesse contexto, o Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEBAS) representa o principal instrumento jurídico de reconhecimento estatal da atuação dessas organizações. Mais do que um título formal, a certificação possibilita o acesso à imunidade tributária sobre contribuições destinadas à seguridade social, criando condições para a ampliação e sustentabilidade das atividades socioassistenciais desenvolvidas pelas entidades.
Com a entrada em vigor da Lei Complementar nº 187/2021, o regime jurídico da certificação foi significativamente reformulado, com a revogação da Lei nº 12.101/2009. Entre as principais mudanças introduzidas destacam-se a adoção da terminologia “imunidade”, em consonância com a sistemática constitucional, a previsão do efeito suspensivo da imunidade durante a tramitação de recursos administrativos e o aperfeiçoamento dos critérios de definição do Ministério certificador competente.
O presente artigo examina o regime jurídico da certificação CEBAS à luz desse novo marco normativo, abordando seus fundamentos constitucionais, os requisitos de elegibilidade e o procedimento administrativo de certificação, bem como as principais inovações introduzidas pela legislação vigente.
2. O SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E OS NÍVEIS DE RECONHECIMENTO DE ENTIDADES
O Sistema Único de Assistência Social — SUAS — constitui o sistema público responsável pela organização das políticas de assistência social no Brasil. Estruturado a partir da Política Nacional de Assistência Social de 2004 e consolidado pela Lei Orgânica da Assistência Social, trata-se de um sistema não contributivo, descentralizado e participativo, voltado à garantia da proteção social e à promoção dos direitos socioassistenciais.
No âmbito do SUAS, as organizações da sociedade civil podem obter três níveis principais de reconhecimento institucional.
O primeiro corresponde à inscrição no Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS), requisito que autoriza o funcionamento da entidade no âmbito da política pública de assistência social.
O segundo nível consiste no Cadastro Nacional de Entidades de Assistência Social (CNEAS), mantido pelo Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome. O cadastro é condição para a formalização de parcerias com o poder público e requisito obrigatório para a certificação.
O terceiro nível é o Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEBAS), que, embora facultativo, possui elevada relevância jurídica, pois confere às entidades o direito à imunidade tributária sobre contribuições destinadas à seguridade social, nos termos da Lei Complementar nº 187/2021.
Para fins de certificação, consideram-se entidades de assistência social aquelas organizações sem fins lucrativos que prestam serviços, realizam ações de assessoramento ou atuam na defesa e garantia de direitos no âmbito da política socioassistencial. Elemento essencial para o reconhecimento dessas atividades é o caráter continuado, permanente e planejado das ofertas, não se enquadrando, portanto, iniciativas de natureza meramente pontual ou esporádica.
3. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS DA IMUNIDADE TRIBUTÁRIA: DISTINÇÃO ENTRE IMUNIDADE E ISENÇÃO
A imunidade tributária das entidades beneficentes de assistência social possui fundamento expresso no art. 195, § 7º, da Constituição Federal de 1988, que veda a instituição de contribuições destinadas à seguridade social sobre entidades que atendam aos requisitos definidos em lei complementar. Trata-se de auto limitação constitucional ao poder de tributar do Estado em favor de organizações que desempenham atividades de relevante interesse social.
No plano da teoria do Direito Tributário, é essencial distinguir a imunidade de isenção. A imunidade configura limitação constitucional ao poder de tributar, impedindo que o ente federativo institua determinado tributo em relação a certos sujeitos ou situações. A isenção, por sua vez, pressupõe a existência da competência tributária e do próprio tributo, sendo posteriormente afastada a exigência do crédito tributário por disposição legal específica.
Essa distinção possui repercussão prática direta no regime do CEBAS. A Lei Complementar nº 187/2021 corrigiu a terminologia utilizada na legislação anterior, substituindo a expressão “isenção”, presente na Lei nº 12.101/2009, pelo termo “imunidade”, em consonância com a sistemática constitucional.
O entendimento também foi consolidado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 566.622/RS, em que se reconheceu que o art. 195, § 7º, da Constituição possui eficácia plena e que a lei complementar tem apenas a função de regulamentar os requisitos para o exercício da imunidade, e não de instituí-la.
Nos termos do art. 4º da LC nº 187/2021, a imunidade alcança as contribuições sociais destinadas à seguridade social, notadamente: a contribuição previdenciária patronal sobre a folha de pagamento, a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e a contribuição ao PIS/PASEP.
4. A CERTIFICAÇÃO CEBAS: NATUREZA JURÍDICA, FINALIDADE E COMPETÊNCIAS ADMINISTRATIVAS
Do ponto de vista da teoria dos atos administrativos, o CEBAS configura um ato administrativo de natureza declaratória — mais precisamente, um ato habilitatório ou de reconhecimento: ele não cria o direito à imunidade, mas apenas reconhece, nos efeitos externos do ato administrativo, que a entidade satisfaz os requisitos legais para o exercício de uma imunidade preexistente na ordem constitucional. Essa qualificação tem relevância prática direta, pois implica que os efeitos do deferimento retroagem, em regra, à data do protocolo do requerimento.
A competência para a análise e decisão dos requerimentos CEBAS distribui-se entre três Ministérios, conforme a área de atuação preponderante da entidade requerente⁴: (i) Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome — MDS, por meio do Departamento da Rede Socioassistencial Privada do SUAS (DRSP/SNAS), para entidades da área de assistência social; (ii) Ministério da Educação, para entidades da área de educação; e (iii) Ministério da Saúde, para entidades da área de saúde. O Decreto nº 11.791/2023 também atribuiu ao MDS, especificamente por meio do Departamento de Entidades de Apoio e Acolhimento Atuantes em Álcool e Drogas (DEPAD/SE), a competência exclusiva para a certificação de Comunidades Terapêuticas.
O critério da preponderância — nuclear para a definição do Ministério competente em casos de atuação em mais de uma área — é aferido com base na maior concentração de custos e despesas da entidade em cada setor de atividade, devidamente documentada por meio da Demonstração do Resultado do Exercício (DRE) e das Notas Explicativas. A entidade somente será certificada se mais de 50% de seus custos e despesas totais incidir em atividades certificáveis, de modo a afastar hipóteses nas quais a preponderância financeira da atividade-meio desfiguraria o caráter beneficente da organização.
Merece destaque a disposição do Decreto nº 11.791/2023⁴ acerca das entidades que atuam na habilitação e reabilitação de pessoas com deficiência: tais entidades são certificadas exclusivamente pelo MDS, ainda que desenvolvam atividades articuladas com as áreas de saúde ou educação, dispensada a manifestação desses Ministérios. Trata-se de exceção expressa à regra geral da preponderância, justificada pela inequívoca natureza socioassistencial dessas atividades.
5. REQUISITOS DE ELEGIBILIDADE E DOCUMENTAÇÃO EXIGIDA
A LC nº 187/2021, complementada pelo Decreto nº 11.791/2023⁴ e pela Portaria MDS nº 952/2023⁵, estabelece um conjunto articulado de requisitos substantivos e procedimentais para a obtenção do CEBAS. Do ponto de vista da elegibilidade substantiva, são condições inafastáveis:
(i) personalidade jurídica de direito privado sem fins lucrativos, com constituição mínima de doze meses anteriores ao requerimento;
(ii) objeto social compatível com a área de atuação certificável, conforme atividade econômica cadastrada no CNPJ;
(iii) inscrição válida no CMAS e cadastro ativo no CNEAS, com status “concluído”;
(iv) oferta de serviços de forma continuada, permanente e gratuita, vedada a cobrança ao usuário pelos serviços certificáveis;
(v) destinação estatutária do patrimônio remanescente a entidades beneficentes certificadas ou a entes públicos, em caso de dissolução; e
(vi) remuneração dos dirigentes compatível com o resultado financeiro do exercício, na forma do art. 74, § 4º, do Decreto nº 11.791/2023.
Do ponto de vista documental, a Portaria MDS nº 952/2023 sistematizou os documentos comuns a todo requerimento CEBAS, independentemente da área de atuação. Destacam-se:
a) declarações de cumprimento de requisitos legais e de compatibilidade da remuneração dos dirigentes;
b) certidão negativa de débitos federais, relativa a tributos administrados pela Receita Federal e à dívida ativa da União (PGFN);
c) Certificado de Regularidade do FGTS;
d) Estatuto Social registrado em cartório, com cláusula de destinação patrimonial;
e) ata de eleição dos dirigentes vigentes, devidamente registrada;
f) Demonstração do Resultado do Exercício (DRE) do exercício anterior ao protocolo, segregada por área de atuação, acompanhada de Notas Explicativas¹⁴, e auditada por auditor independente quando a receita bruta exceder o limite fixado no art. 3º, II, da LC nº 123/2006; e
g) relatório de atividades do ano de análise, no modelo constante do Anexo III da Portaria MDS nº 952/2023.
Os documentos devem referir-se ao exercício fiscal imediatamente anterior ao ano do protocolo — o denominado “ano de análise”. Assim, se o requerimento é protocolado em 2025, a documentação deverá demonstrar o cumprimento dos requisitos ao longo de 2024.
Documentos adicionais são exigidos a depender da especificidade da oferta, como: comprovante de inscrição no CNAP e no CMDCA, para entidades que ofertam socio aprendizagem⁴; declarações específicas sobre participação de idosos no custeio do serviço, para entidades de acolhimento institucional; e ato de credenciamento expedido pela autoridade educacional competente, para entidades que atuam em articulação com a educação básica ou superior.
6. O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE CERTIFICAÇÃO: FLUXO, PRAZOS E RECURSOS
O procedimento administrativo de certificação CEBAS tramita integralmente em meio eletrônico, por meio do portal de serviços do Governo Federal, conforme disciplinado pela Portaria MDS nº 952/2023. O requerimento pode ser apresentado pelo representante legal da entidade ou por procurador com poderes específicos.
De forma geral, o processo compreende as seguintes etapas: (i) protocolo do requerimento com a documentação exigida; (ii) análise técnica pelos órgãos responsáveis; (iii) eventual diligência para complementação documental, no prazo de 60 dias; (iv) manifestação de outros Ministérios quando a entidade atuar em mais de uma área certificável; e (v) decisão administrativa formalizada por portaria publicada no Diário Oficial da União.
Em caso de indeferimento, a entidade pode interpor recurso administrativo no prazo de 30 dias a contar da publicação da decisão. O recurso é inicialmente apreciado pela Secretaria Nacional de Assistência Social, que poderá reconsiderar o ato ou encaminhar o processo ao Ministro de Estado para decisão final na esfera administrativa.
Quanto à renovação, o pedido deve ser protocolado nos 360 dias anteriores ao término da validade da certificação vigente. O protocolo tempestivo mantém a regularidade da entidade até o julgamento do pedido, assegurando a continuidade da imunidade tributária.
A certificação possui validade de três anos na concessão inicial. Nas renovações, o prazo varia conforme o porte da entidade: três anos para organizações com receita bruta anual superior a R$ 1.000.000,00 e cinco anos para aquelas com receita igual ou inferior a esse limite.
7. INOVAÇÕES DA LC Nº 187/2021 EM RELAÇÃO AO REGIME ANTERIOR
A revogação da Lei nº 12.101/2009 pela LC nº 187/2021 não foi mera substituição formal de texto normativo: representou uma reestruturação substancial do regime jurídico da certificação. Dentre as inovações de maior relevância para o exercício¹⁷ da advocacia especializada no Terceiro Setor, destacam-se:
a) Efeito suspensivo da imunidade durante recursos administrativos. Esta é, sem dúvida, a mudança de maior impacto prático. Sob a lei anterior, o indeferimento implicava imediata cessação da imunidade, mesmo que a entidade ainda tivesse recursos pendentes na esfera administrativa. A LC nº 187/2021 inverteu essa lógica: a entidade mantém o direito à imunidade tributária desde a data do protocolo (na concessão) ou desde o vencimento da certificação anterior (na renovação), e somente perde tal direito após a decisão final do Ministro de Estado, com sua publicação no DOU. Esse mecanismo não apenas protege as entidades de boa-fé durante a tramitação dos recursos, mas também evita os gravosos efeitos tributários retroativos que, sob o regime anterior, podiam resultar em autuações fiscais referentes ao período inteiro do processo.
b) Adoção do termo ‘imunidade’ em substituição a ‘isenção’. Como discutido na seção 3, a LC nº 187/2021 corrigiu importante imprecisão terminológica, alinhando o texto legal à Constituição Federal e à doutrina tributária dominante¹¹.
c) Obrigatoriedade do CNEAS. A inscrição e o cadastro ativo no CNEAS passaram a ser requisito expresso e inafastável para a certificação CEBAS a partir de 17/12/2021 — data de vigência da nova lei —, conferindo maior coerência ao sistema de reconhecimento de entidades no SUAS.
d) Aperfeiçoamento dos critérios de preponderância. O Decreto nº 11.791/2023 detalhou os critérios de aferição da preponderância, estabelecendo parâmetros quantitativos objetivos — o patamar de 50% de custos e despesas em atividade certificável, e o limiar de 30% e R$ 300.000,00 para consultas interministeriais — que conferem maior previsibilidade e reduzem o espaço para discricionariedade administrativa.
e) Diferenciação dos prazos de renovação por porte. O sistema de validade diferenciado (3 ou 5 anos) reconhece, de forma inovadora, a assimetria de capacidade institucional entre entidades de diferentes portes, conferindo tutela específica às organizações menores.
8. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise do regime jurídico da certificação CEBAS à luz da Lei Complementar nº 187/2021 evidencia um sistema normativo mais consistente e alinhado aos fundamentos constitucionais da imunidade tributária das entidades beneficentes.
Entre as inovações mais relevantes destaca-se a previsão do efeito suspensivo da imunidade durante a tramitação dos recursos administrativos, mecanismo inexistente no regime anterior e que evita a perda imediata da imunidade enquanto pendente a análise recursal. Tal solução encontra respaldo na interpretação conferida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 566.622/RS, segundo o qual a lei complementar tem por finalidade apenas regulamentar os requisitos para o exercício da imunidade prevista no art. 195, §7º, da Constituição Federal de 1988.
A substituição da terminologia “isenção” por “imunidade” também representa avanço relevante, ao reconhecer que a não incidência das contribuições sociais decorre de limitação constitucional ao poder de tributar, e não de mera concessão legislativa.
Para entidades do Terceiro Setor e para os profissionais que atuam em seu assessoramento jurídico, o domínio desse regime normativo é fundamental para uma gestão eficiente do processo certificatório, especialmente quanto ao acompanhamento dos prazos de renovação, à correta organização documental e ao manejo adequado dos instrumentos administrativos disponíveis.
O aperfeiçoamento do regime jurídico da certificação também dialoga com o processo de crescente profissionalização das organizações da sociedade civil, que passam a demandar maior previsibilidade normativa e segurança jurídica na gestão de suas atividades institucionais.
REFERÊNCIAS
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