Termo de Colaboração, Termo de Fomento e Acordo de Cooperação na Lei nº 13.019/2014
Jackie Cardoso Sodero Toledo
Professor Universitário, Pós-graduado em Direito
Mestre em Gestão e Desenvolvimento.
Sócio Proprietário ST Advogados Associados
Felipe Jesus Gomes
Pós-Graduado em Direito Civil Empresarial, Digital e Compliance
Advogado – ST Advogados Associados
RESUMO
Associações e fundações que atuam em áreas como assistência social, educação, saúde e cultura frequentemente buscam formalizar parcerias com Municípios, Estados e a União para viabilizar seus projetos de interesse público. O presente artigo examina o regime jurídico dessas parcerias, disciplinado pela Lei nº 13.019/2014 (Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil – MROSC), analisando os instrumentos disponíveis (termo de colaboração, termo de fomento e acordo de cooperação), a regra do chamamento público e suas exceções, os requisitos de habilitação da entidade e as providências necessárias à celebração e à execução da parceria. Conclui-se que, embora o termo “convênio” permaneça de uso corrente, a estruturação técnica correta dessas relações depende da observância rigorosa do MROSC, cuja inobservância expõe a entidade e o gestor público a risco de nulidade e de responsabilização.
INTRODUÇÃO
É comum que dirigentes de associações e fundações se refiram a qualquer parceria com a administração pública como “convênio”. A expressão, consagrada pelo uso, não corresponde mais, tecnicamente, ao instrumento jurídico aplicável a essas relações.
Desde 2014, as parcerias voluntárias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil (OSC) são regidas por regime próprio, instituído pela Lei nº 13.019/2014 — o chamado Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, ou MROSC.
O MROSC não é uma opção entre outras: é o regime jurídico obrigatório sempre que uma OSC recebe recursos públicos, ou celebra cooperação sem repasse financeiro, para a execução de atividades ou projetos de interesse público e recíproco.
Sua inobservância — quer seja pela ausência de chamamento público quando exigido, quer seja pela informalidade na formalização do plano de trabalho — compromete a validade da parceria e expõe tanto a entidade quanto o administrador público a questionamentos dos órgãos de controle.
O presente artigo tem por objetivo apresentar, de forma prática e estruturada, os instrumentos de parceria previstos na Lei nº 13.019/2014, o procedimento do chamamento público e suas hipóteses de dispensa e inexigibilidade, os requisitos de habilitação exigidos das organizações da sociedade civil e os cuidados indispensáveis à formalização e à execução dessas parcerias.
1. O ÂMBITO DE APLICAÇÃO DO MROSC
A Lei nº 13.019/2014 aplica-se às parcerias voluntárias, com ou sem transferência de recursos financeiros, estabelecidas entre a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e respectivas autarquias e fundações, de um lado, e organizações da sociedade civil, de outro, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público.
Para os fins da Lei, considera-se organização da sociedade civil, nos termos do art. 2º, I: (a) a entidade privada sem fins lucrativos que não distribua entre seus sócios, associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores eventuais resultados ou parcelas de seu patrimônio, aplicando-os integralmente na consecução do objeto social; (b) determinadas sociedades cooperativas de caráter social; e (c) as organizações religiosas que se dediquem a atividades ou projetos de interesse público e de cunho social distintas das destinadas a fins exclusivamente religiosos.
Essa última hipótese é particularmente relevante para entidades religiosas e obras de evangelização que mantenham, paralelamente ao culto, projetos assistenciais, educacionais ou de promoção social — são essas atividades, e não o culto em si, que se sujeitam ao MROSC quando formalizadas em parceria com o poder público.
É importante delimitar, também, o que está fora do alcance da Lei. O art. 3º exclui expressamente de sua incidência, entre outras hipóteses: os contratos de gestão com organizações sociais (Lei nº 9.637/1998); os termos de parceria com OSCIPs (Lei nº 9.790/1999); e os convênios e contratos celebrados com entidades filantrópicas e sem fins lucrativos na forma do art. 199, § 1º, da Constituição Federal — dispositivo que rege a participação de entidades filantrópicas e sem fins lucrativos, de forma complementar, no Sistema Único de Saúde. Entidades que atuam simultaneamente em saúde (SUS) e em assistência social ou educação devem, portanto, identificar corretamente qual regime jurídico rege cada uma de suas parcerias, pois as exigências processuais e os instrumentos aplicáveis não são os mesmos.
2. OS TRÊS INSTRUMENTOS DE PARCERIA
O MROSC não instituiu um único instrumento de parceria, mas três, distintos quanto à origem da proposta e quanto à existência ou não de repasse financeiro:
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Instrumento |
Iniciativa / Base legal |
Envolve repasse de recursos? |
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Termo de Colaboração |
Plano de trabalho proposto pela própria administração pública (art. 16, Lei nº 13.019/2014) |
Sim |
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Termo de Fomento |
Plano de trabalho proposto pela organização da sociedade civil (art. 17, Lei nº 13.019/2014) |
Sim |
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Acordo de Cooperação |
Proposto por qualquer das partes (art. 2º, VIII-A, Lei nº 13.019/2014) |
Não, salvo comodato, doação de bens ou compartilhamento de espaço (art. 29) |
A distinção não é meramente nominal. O termo de colaboração é cabível quando é o próprio poder público que idealiza o programa e busca uma organização da sociedade civil para executá-lo; o termo de fomento, ao contrário, é o instrumento correto quando é a entidade que apresenta, por iniciativa própria, um projeto ao órgão público, pleiteando recursos para sua execução. Já o acordo de cooperação é reservado às parcerias que não envolvem transferência de recursos financeiros — por exemplo, a cessão de uso de um espaço público, o compartilhamento de equipe técnica ou a formalização de uma cooperação institucional sem repasse de verba.
No âmbito federal, a celebração de acordos de cooperação sob o MROSC passou a contar, desde 8 de maio de 2025, com disciplina complementar própria: a Portaria SEGES/MGI nº 3.506/2025, que estabeleceu normas específicas para esses acordos no âmbito da administração pública federal, exigindo plano de trabalho simplificado — com identificação das partes e de seus representantes e cronograma físico das ações, com respectivos responsáveis e prazos. Estados e Municípios devem ser consultados quanto a eventual regulamentação equivalente própria, editada por decreto ou portaria local.
3. O CHAMAMENTO PÚBLICO: REGRA GERAL, DISPENSA E INEXIGIBILIDADE
Como regra, a celebração de termo de colaboração ou de termo de fomento deve ser precedida de chamamento público — procedimento de seleção que assegura observância aos princípios da isonomia, da impessoalidade, da publicidade e do julgamento objetivo (art. 2º, XII, e art. 24, Lei nº 13.019/2014). O edital do chamamento deve especificar, entre outros elementos, a programação orçamentária, o objeto da parceria, os prazos e critérios de julgamento, o valor de referência e a exigência de que a organização selecionada comprove tempo mínimo de existência, experiência prévia no objeto e capacidade técnica e operacional (art. 24, § 1º).
A Lei prevê, contudo, hipóteses em que o chamamento pode ser dispensado ou é inexigível — o que não dispensa a entidade e o gestor público das demais exigências do MROSC, mas apenas afasta a etapa competitiva.
São hipóteses de dispensa (art. 30): urgência decorrente de paralisação ou iminência de paralisação de atividade de relevante interesse público; guerra, calamidade pública, grave perturbação da ordem ou ameaça à paz social; programas de proteção a pessoas ameaçadas; e atividades de educação, saúde e assistência social executadas por organizações previamente credenciadas pelo órgão gestor da política. É considerado inexigível o chamamento (art. 31) quando há inviabilidade de competição em razão da natureza singular do objeto da parceria, ou quando as metas somente puderem ser atingidas por uma entidade específica — situação que pode se verificar, por exemplo, quando apenas uma organização atua, de forma consolidada, em determinada comunidade ou território.
Em qualquer dessas hipóteses, a ausência de chamamento público deve ser detalhadamente justificada pelo administrador público, com publicação do extrato da justificativa no sítio oficial da administração, sob pena de nulidade do ato de formalização da parceria (art. 32).
É recomendável que a própria organização da sociedade civil, ao identificar que sua situação se enquadra em hipótese de dispensa ou inexigibilidade, apresente ao órgão público, de forma proativa, os elementos que fundamentam esse enquadramento.
4. REQUISITOS DE HABILITAÇÃO DA ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL
Antes de celebrar qualquer parceria prevista no MROSC, a organização da sociedade civil deve atender a requisitos de natureza estatutária e documental, previstos nos arts. 33 e 34 da Lei nº 13.019/2014.
4.1 REQUISITOS ESTATUTÁRIOS (ART. 33)
O estatuto da entidade deve prever, expressamente: objetivos voltados à promoção de atividades e finalidades de relevância pública e social; que, em caso de dissolução, o patrimônio líquido remanescente seja transferido a outra pessoa jurídica de igual natureza; escrituração de acordo com os princípios fundamentais de contabilidade e com as Normas Brasileiras de Contabilidade; e tempo mínimo de existência, com cadastro ativo no CNPJ — um ano para parcerias com Municípios, dois anos para o Distrito Federal e Estados, e três anos para a União (art. 33, V, “a”), prazos que podem ser reduzidos por ato do próprio ente caso nenhuma organização local os atinja.
A Lei prevê, ainda, dispensas específicas: as organizações religiosas estão dispensadas do requisito relativo aos objetivos estatutários de relevância pública e social e da cláusula de destinação do patrimônio em caso de dissolução (art. 33, §2º), reconhecendo a lei que o estatuto de uma entidade religiosa nem sempre é redigido sob essa ótica — o que não dispensa, contudo, a entidade dos demais requisitos aplicáveis.
4.2 DOCUMENTOS EXIGIDOS (ART. 34)
- Certidões de regularidade fiscal, previdenciária, tributária, de contribuições e de dívida ativa;
- Certidão de existência jurídica expedida pelo cartório de registro civil, ou cópia do estatuto registrado e de eventuais alterações;
- Cópia da ata de eleição do quadro dirigente atual;
- Relação nominal atualizada dos dirigentes, com endereço e CPF de cada um;
- Comprovação de que a organização funciona no endereço declarado ao CNPJ.
A reunião antecipada dessa documentação — antes mesmo da publicação de um edital de chamamento público — é uma das medidas mais eficazes para que a organização não perca prazos ou seja desclassificada por pendência formal em processo seletivo já em curso.
5. O PLANO DE TRABALHO
O plano de trabalho é o núcleo material de qualquer parceria celebrada por termo de colaboração ou termo de fomento.
Nos termos do art. 22 da Lei nº 13.019/2014, dele deve constar: a descrição da realidade que será objeto da parceria, demonstrando o nexo entre essa realidade e as metas a serem atingidas; a descrição de metas e atividades ou projetos a serem executados; a previsão de receitas e despesas; a forma de execução das atividades e o cumprimento das metas; e a definição dos parâmetros a serem utilizados para aferição dos resultados. É a partir do plano de trabalho — e não de disposições genéricas do instrumento de parceria — que se afere, posteriormente, se a organização cumpriu o objeto pactuado.
6. FORMALIZAÇÃO, EXECUÇÃO E TRANSPARÊNCIA
A celebração do termo de colaboração ou de fomento depende, por parte da administração pública, da adoção de providências específicas (art. 35): indicação de dotação orçamentária prévia; demonstração de compatibilidade entre a capacidade técnica e operacional da entidade e o objeto da parceria; aprovação do plano de trabalho; emissão de parecer técnico e de parecer jurídico sobre a minuta; e designação de gestor da parceria e de comissão de monitoramento e avaliação.
Durante a execução, tanto a administração pública quanto a organização da sociedade civil têm deveres de transparência: a administração deve manter, em seu sítio oficial, a relação das parcerias celebradas e os respectivos planos de trabalho (art. 10); a entidade, por sua vez, deve divulgar, em seu sítio eletrônico — quando mantiver — e em local visível de sua sede, todas as parcerias celebradas com o poder público (art. 11).
Ao final, a prestação de contas avalia a execução da parceria quanto ao cumprimento do objeto e ao alcance das metas, compreendendo a apresentação das contas pela entidade e a análise conclusiva pela administração pública (art. 2º, XIV).
7. CUIDADOS PRÁTICOS PARA A ENTIDADE
A experiência de acompanhamento jurídico de entidades do terceiro setor permite indicar alguns cuidados que reduzem significativamente o risco de glosa, de impugnação ou de questionamento por órgãos de controle:
- Revisar o estatuto social periodicamente, verificando se contempla as cláusulas exigidas pelo art. 33 e se está atualizado perante o cartório de registro;
- Manter regularidade fiscal, previdenciária e trabalhista de forma contínua, e não apenas no momento da habilitação;
- Adotar controle financeiro segregado por parceria, preferencialmente com conta bancária específica, facilitando a prestação de contas e a rastreabilidade dos recursos;
- Aprovar e manter atualizado o regulamento interno de compras e contratações, documento hoje disciplinado, em regra, pelo decreto regulamentador de cada ente federado;
- Verificar, antes de cada parceria, o decreto municipal ou estadual que regulamenta o MROSC no ente correspondente, pois Municípios e Estados podem prever procedimentos e prazos complementares aos da Lei federal;
- Observar as vedações a nepotismo e a conflitos de interesse na contratação de pessoal e de fornecedores com recursos da parceria, tema frequentemente fiscalizado pelos Tribunais de Contas.
8. CONCLUSÃO
A estruturação de parcerias entre organizações da sociedade civil e o poder público deixou de ser uma questão de boa vontade recíproca para se tornar, desde 2014, um procedimento juridicamente disciplinado, com instrumentos, prazos e requisitos próprios.
O uso corrente do termo “convênio” não deve induzir dirigentes de associações, fundações e organizações religiosas a subestimar a complexidade técnica exigida pelo MROSC — da correta escolha entre termo de colaboração, termo de fomento e acordo de cooperação, passando pela habilitação estatutária e documental da entidade, até a elaboração de um plano de trabalho consistente e a manutenção de rotinas de transparência e prestação de contas.
Entidades que se antecipam a esses requisitos — mantendo estatuto, documentação e controles financeiros permanentemente adequados ao MROSC — não apenas reduzem o risco de questionamento em cada parceria específica, como se posicionam de forma mais competitiva em futuros chamamentos públicos, tornando-se parceiras preferenciais do poder público na execução de políticas de interesse social.
Referências
- BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: DF, 1988.
- BRASIL. Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014. Estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil.
- BRASIL. Lei nº 13.204, de 14 de dezembro de 2015. Altera a Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014.
- BRASIL. Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998. Dispõe sobre a qualificação de organizações sociais.
- BRASIL. Lei nº 9.790, de 23 de março de 1999. Dispõe sobre a qualificação de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP).
- BRASIL. Decreto nº 8.726, de 27 de abril de 2016. Regulamenta a Lei nº 13.019/2014 no âmbito da administração pública federal.
- BRASIL. Decreto nº 11.661, de 24 de agosto de 2023. Altera o Decreto nº 8.726/2016.
- BRASIL. Decreto nº 11.948, de 12 de março de 2024. Altera o Decreto nº 8.726/2016.
